II SA/Ol 534/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia "[...]"., wydaną na podstawie art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 w związku z art. 39, art. 102, 106 i 107 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania J W świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup ubrania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r. został wyznaczony do rozpatrzenia wniosku, który J. W. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej dnia 31 sierpnia 2007 r. Wobec tego upoważniony pracownik socjalny podjął czynności służbowe związane z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Organ wskazał, że pisemnie poinformowano wnioskodawcę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod wskazanym we wniosku adresem, tj. ul. "[...]"w Sz. J.W. odebrał pismo i pisemnie potwierdził, że w wyznaczonym terminie będzie obecny w miejscu zamieszkania. Jednak w wyznaczonym dniu pracownik nie mógł przeprowadzić wywiadu środowiskowego, gdyż zainteresowany nie wpuścił go do mieszkania i na klatce schodowej poinformował, że tu nie mieszka, a jego matka nie wyraża zgody na wejście do mieszkania. Wnioskodawca stwierdził, że wywiad środowiskowy może być z nim przeprowadzony na klatce schodowej, na dworze, w kawiarni lub samochodzie. W związku z tym pisemnie poinformowano zainteresowanego, iż postępowanie wszczęte na jego wniosek może zostać zakończone po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Pracownik organu ponowił próbę przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która również nie powiodła się, gdyż w wyznaczonym terminie pracownik socjalny nie zastał nikogo pod adresem, wskazanym we wniosku. Organ I instancji wskazał też, że pracownik socjalny proponował J. W. przeprowadzenie wywiadu podczas nieobecności jego matki, co również nie zostało zaakceptowane przez wnioskodawcę, który stwierdził, że jego matka nie opuszcza domu. Organ podniósł, iż wobec powyższego nie był w stanie ocenić sytuacji zainteresowanego i sformułować wniosków stanowiących podstawę planowanej pomocy. W związku z tym organ nie mógł wywiązać się ze swoich ustawowych obowiązków. Zdaniem organu powyższe okoliczności, a w szczególności postawa wnioskodawcy, uzasadniają odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. J. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił on organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania. Wywodził, iż organ w postępowaniu nie uczynił nic, poza matactwami, które miały wykazać, że jakoby z winy strony nie udziela się jej pomocy. Zdaniem odwołującego się takie działanie pracowników organu stanowią przestępstwo, mające na celu doprowadzenie go do śmierci głodowej, skonfliktowania z matką i w konsekwencji do bezdomności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr "[...]’ z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż brak możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i ustalenia aktualnej sytuacji wnioskodawcy uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Brak współdziałania strony z organem uniemożliwił bowiem ocenę, czy wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki, decydujące o uprawnieniu do świadczenia. Kolegium powołało się na przepis art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w którym ustawodawca nałożył na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organ odwoławczy wskazał, iż uchylanie się od tego obowiązku – zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy - może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Organ II instancji powołał się na treść art. 106 ust. 4 cytowanej ustawy, zgodnie z którym decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do brzmienia art. 107 ust. 1 omawianej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5). Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Organ zwrócił też uwagę na obowiązujące rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U z 2005 r. Nr 77, poz.672). W § 2 ust. 3 tego aktu przewidziano, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (ust. 4). Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy (ust. 5). Kolegium wskazało, że problematyka związana z uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przyjmowany w związku z tym brak współdziałania była przedmiotem rozważań i wyjaśnień sądów administracyjnych. Przytaczając treść licznych orzeczeń dotyczących tego zagadnienia, organ podkreślił, iż wywiad środowiskowy na gruncie pomocy społecznej pełni szczególną funkcję, ponieważ z jednej strony stanowi element postępowania dowodowego, zaś z drugiej jest elementem pracy socjalnej. Osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina, w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium stwierdziło, że J. W. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z ustaleń organu wynika bowiem, że pismem z dnia 12 listopada 2007 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował J. W. o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wskazując, iż czynność ta zostanie przeprowadzona w dniu 23 listopada 2007 r. o godzinie 9:00 w miejscu zameldowania, tj. przy ul. "[...]" w Sz. Pismo to zainteresowany odebrał w dniu 22 listopada 2007 r. i tego samego dnia złożył odpowiedź, w której podał, że w wyznaczonym dniu i godzinie będzie obecny w miejscu swojego zameldowania. W wyznaczonym dniu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jednak nie doszło, bowiem J. W. nie wpuścił pracownika socjalnego do mieszkania i poinformował, że przeprowadzenie wywiadu nie jest możliwe, gdyż jest to jedynie jego miejsce zameldowania a jego matka - główna lokatorka - nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu (kwestionariusz aktualizacji wywiadu, pismo zainteresowanego z dnia 23 listopada 2007 r.). Pismem z dnia 26 listopada 2007 r., odebranym przez zainteresowanego w dniu 29 listopada 2007 r. poinformowano go o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu przy ul. "[...]", co umożliwi niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosków o udzielenie pomocy. Kolejnym pismem z dnia 17 grudnia 2007 r. zaproponowano kolejny termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - w dniu 27 grudnia 2007 r. Pismo to J.W. odebrał w dniu 20 grudnia 2007 r. W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 20 grudnia 2007 r., z którego wynika, że w Ośrodku stawił się zainteresowany i poinformował, że przeprowadzenie wywiadu w dniu 27 grudnia 2007 r. nie będzie możliwe, gdyż nie wyraża na to zgody właścicielka mieszkania. Zaprotokołowano, że na propozycję przeprowadzenia wywiadu podczas nieobecności właścicielki mieszkania J. W. odpowiedział, że jego matka nie wychodzi z domu. W dniu 27 grudnia 2007 r. pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania zainteresowanego, jednak nikogo tam nie zastał, co potwierdzają protokoły przesłuchania pracownika socjalnego. Pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. poinformowano J. W. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w jego toku, z której to możliwości zainteresowany skorzystał w dniu 14 stycznia 2008 r. Kolegium podkreśliło, że odwołujący się każdorazowo był pisemnie informowany o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, mimo iż na organie nie ciążył taki obowiązek. Za każdym razem wnioskodawca potwierdzał ten termin, jednakże pracownik socjalny zatrzymywany był na klatce schodowej i informowany, że właścicielka lokalu nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu. Zainteresowany nie przyjął także propozycji przeprowadzenia tego wywiadu podczas nieobecności właścicielki lokalu. W ocenie Kolegium postawa prezentowana przez odwołującego, znana organowi również z wielu innych postępowań prowadzonych z wniosku J. W., pozwala na przyjęcie, iż nie wyraża on dobrej woli w umożliwieniu przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i ustalenia w sposób prawidłowy jego sytuacji bytowej, pozwalającej choćby na rozważenie ewentualnej pomocy ze strony Ośrodka. Odnosząc się do wyjaśnienia, że to matka nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu, Kolegium wskazało na obowiązek współdziałania z organem pomocy także rodzin wnioskodawców, co podkreślone zostało między innymi w przywołanych orzeczeniach. J. W. na tę decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której kwestionując rzetelność poczynionych w sprawie ustaleń, wniósł o przyznanie wnioskowanej pomocy. Skarżący podniósł, że nigdy nie zabraniał pracownikom socjalnym wejścia "tam gdzie chcieli" lecz oni celowo nie dopuszczali do wywiadu, aby nie dać stronie szansy na wnioskowaną pomoc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. pełnomocnik skarżącego – adwokat M. G. podtrzymał wnioski i argumenty zawarte w skardze. Ponadto zarzucił organom orzekającym naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż skarżący odmówił współpracy, co uniemożliwiło ustalenie jego sytuacji materialnej. W ocenie pełnomocnika organy powinny ustalić, czy skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, w którym usiłowano przeprowadzić wywiad środowiskowy, ewentualnie przesłuchać matkę skarżącego lub z urzędu podjąć inne działania, które pozwoliłyby na ustalenie, czy skarżący spełnia przesłanki do udzielenia mu pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika organy naruszyły przepisy art. 7, 77 i 80 kpa oraz art. 10 § 1 w związku z art. 79 kpa, ponieważ organ I instancji przeprowadził dowód z zeznań świadka, a o terminie przeprowadzenia tego dowodu skarżący nie był zawiadomiony. Zapoznanie się skarżącego z aktami sprawy przed wydaniem decyzji nie konwalidowało tej wadliwości postępowania, ponieważ przepisy Kpa gwarantują stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zadaniem sądu jest więc zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podstawę materialno-prawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U Nr 64, poz. 593 ze zmianami) zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej lub ustawą. Dokonując oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie zwrócić należy uwagę na ustawową definicję pomocy społecznej, określoną w art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Stosownie zaś do art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie ocenie podlegała zasadnicza kwestia, czy organy orzekające miały podstawy uznać, że zachodzi brak współpracy J. W. z pracownikami socjalnymi w związku z ubieganiem się przez skarżącego po raz kolejny o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania a ślad za tym, czy zasadnie odmówiły mu świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. J. W. zaprzeczał ustaleniom organów, podnosząc, że nigdy nie zabraniał pracownikom socjalnym wejścia "tam gdzie chcieli". Zdaniem strony to pracownicy socjalni celowo nie dopuszczają do wywiadu. Twierdzeniom tym przeczy jednak pismo skarżącego z dnia 23 listopada 2007r., znajdujące się w aktach sprawy, sporządzone i podpisane przez niego własnoręcznie. Skarżący potwierdził w nim, że poinformował pracownika socjalnego, przybyłego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o czym uprzednio skarżący został zawiadomiony i termin ten potwierdził, iż nie może wejść do mieszkania z powodu braku zgody jego matki, która jest właścicielką mieszkania. Okoliczność tę, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, zgromadzonych w toku rozpatrywania przez organ I instancji licznych wniosków skarżącego, J. W. powoływał za każdym razem, gdy pracownicy socjalni zgłaszali zamiar przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (protokoły z dnia 20 grudnia 2007r. oraz z dnia 8, 15 i 19 marca 2007r.). Z dokumentów tych wynika ponadto, że pracownicy socjalni uzgodnili z J. W., iż przedstawi informacje dotyczące tytułu prawnego zajmowanego przez niego i jego matkę lokalu i pisemne potwierdzenie braku zgody matki na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W dniu 19 marca 2007 r. skarżący poinformował organ, że jego matka nie życzy sobie, aby mieszać jej osobę do spraw syna, związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wobec braku możliwości przeprowadzenia wywiadu w miejscu zameldowania i zamieszkiwania strony w dniu 19 marca 2007r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w siedzibie GOPS w Sz. Poczynione wówczas przez organ I instancji ustalenia faktyczne (przede wszystkim w oparciu o zgromadzone z urzędu dokumenty) dotyczące sytuacji materialnej skarżącego, posiadanych przez niego uprawnień i możliwości stanowiły podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń na zasadzie art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej . Okoliczności te wynikają z głównych akt administracyjnych, stanowiących załącznik do spraw skarżącego z zakresu pomocy społecznej zawisłych przed tutejszym sądem i znane są Sądowi także z urzędu, w związku z rozpatrywaniem skarg J. W. na decyzje wydane w tym przedmiocie(m.in. sprawa o sygn. akt. II SA/Ol 312/08). Zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie, co podkreślone zostało w zaskarżonej decyzji, celem wywiadu środowiskowego miało być zaktualizowanie informacji posiadanych już przez organ w związku z rozpatrywaniem wielu wniosków pomocowych skarżącego, a także ocena jego sytuacji materialno-bytowej, wymagana do rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku. O konieczności przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawcy strona była wielokrotnie informowana przez pracowników socjalnych. Skarżący nie wyrażał jednak zgody na jego przeprowadzenie pod wskazanym adresem, tłumacząc się brakiem zgody matki jako właścicielki mieszkania. Przy czym Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż według twierdzeń skarżącego, to on jest właścicielem mieszkania na podstawie umowy darowizny i ustanowienia służebności osobistej. J. W. oświadczył powyższe, w wykonaniu wezwania Sądu, pismem z dnia 18 lipca 2008r. (kserokopia tego pisma załączona została do akt niniejszej sprawy). W ocenie Sądu, nie można postawić organom zarzutu, że nie starały się ustalić jaki skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, w którym jest zameldowany. Jak już wskazano pracownicy socjalni zobowiązali J. W. do wyjaśnienia tej kwestii i miał on także na piśmie przedstawić brak zgody matki. Z powyższego skarżący nie wywiązał się, gołosłownie twierdząc ,iż matka nie chce, aby mieszać ją w sprawy syna. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący żądał, aby go informować o każdym działaniu organu, ale sam albo odmawiał pracownikowi socjalnemu zgody na wejście do mieszkania, albo nie było go w domu, mimo wcześniej zapowiedzianego terminu, albo nikt nie odbierał domofonu, mimo że matka rzekomo nie wychodzi z domu. W tej sytuacji nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż to skarżący nie wyraża woli w umożliwieniu przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i ustalenia w sposób prawidłowy jego sytuacji bytowej. Podkreślić należy, iż zgodnie z obowiązującym prawem ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie jest to wymóg jedynie formalny. Stosownie do treści art. 107 ust. 1 ustawy celem wywiadu jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin. Wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672), a także ocenę warunków zamieszkania (por. Załącznik nr 2, pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2005 r. "Sytuacja mieszkaniowa rodziny/osoby"). Zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania jest konieczne. Cel, któremu ma służyć przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przemawia za tym, aby wywiad był przeprowadzony w środowisku, w którym mieszka osoba ubiegająca się o świadczenie. Bezcelowe byłoby przeprowadzanie go w innym miejscu, przykładowo jak żądał skarżący na klatce schodowej, na dworze, w kawiarni lub samochodzie, ponieważ mijałoby się to z jego zasadniczym celem, jakim jest ustalenie warunków, w jakich żyje wnioskodawca. Pracownik socjalny musi osobiście zapoznać się z warunkami socjalnymi wnioskodawcy i w tym celu jest on zobowiązany udostępnić pracownikowi wszystkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Żadne pośrednie środki dowodowe nie mogą zastąpić tej czynności. Wprawdzie wywiad środowiskowy jest zasadniczym dowodem w sprawie z zakresu pomocy społecznej, to nie wyklucza to jednak obowiązku organów orzekających podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże nie można zapomnieć o tym, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z zakresu pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. Zgodnie z art. 4 ustawy są oni zobowiązani do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a przyjęcie biernej, czy też negatywnej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem, określony w art. 4 ustawy dotyczy także sporządzania wywiadu środowiskowego, będącego źródłem niezbędnych organowi informacji. W wyroku z dnia 16 października 2007r. sygn. akt I OSK 59/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w takiej sytuacji organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy. Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową skargę, zgadza się, że pracownik socjalny powinien przedsięwziąć kroki, aby przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawcy z zastanymi członkami jego rodzinny, nawet pod nieobecność zainteresowanego, który prezentuje w tym zakresie bierną, czy negatywną postawę. Niewątpliwie jednak pracownik socjalny nie dysponuje środkami, aby pożądane zachowania strony wymusić w sytuacji, gdy nie jest wpuszczany do mieszkania. W ocenie Sądu pracownicy socjalni w rozpoznawanej sprawie nie mieli prawnej możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania J.W., ponieważ uniemożliwiał im to sam skarżący, który nie wyrażał zgody albo nie był obecny w miejscu zamieszkania w wyznaczonym terminie i nikt nie odbierał wówczas domofonu. Przy czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika strony skarżącej, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nie wyjaśniając z urzędu stanu prawnego mieszkania, w którym miał być przeprowadzony wywiad. Z akt sprawy wynika, że organ podejmował czynności, zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii, lecz skarżący, mimo że się do tego zobowiązał, nie przedstawił żadnego oświadczenia bądź dokumentu. Pracownicy organu mieli zaś podstawy uznać, że bez względu na to, czy wnioskodawca jest właścicielem mieszkania, to posiada uprawnienie do przebywania tam, skoro wskazał je we wniosku jako swój adres zamieszkania. Z tych też względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy orzekające prawidłowo zastosowały art. 11 ust. 2 omawianej ustawy. Podkreślić należy ponownie wagę wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Tylko w drodze tej czynności pracownik socjalny może ustalić rzeczywistą sytuację rodzinną, materialną i bytową wnioskodawcy. Wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby starającej się o przyznanie świadczenia. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, świadczy o braku współpracy i stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia na mocy art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008r. sygn. akt I OSK 1424/07 i wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Rz 331/08). W rozpoznawanej sprawie organom nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania dowodowego (art. 7, 77 i 80 kpa), bowiem organ I instancji podejmował czynności zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy. J.W. miał też zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu, informowany był o podejmowanych przez pracowników czynnościach, składał pisemnie i ustnie do protokołu wyjaśnienia, których treść jest zbieżna z treścią protokołów przesłuchania w charakterze świadków pracowników socjalnych, którzy zeznawali na okoliczność wykonania czynności służbowych związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w dniu 23 listopada 2007r. oraz w dniu 27 grudnia 2007r. Poza tym skarżący zapoznał się z tymi dokumentami w dniu 14 stycznia 2008r. i miał możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności w nich podniesionych, ale nie kwestionował ich. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego o naruszeniu art. 10 § 1 w związku z art. 79 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka bez zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia tego dowodu wskazać należy, iż nie było konieczne przesłuchiwanie pracowników socjalnych w charakterze świadków na wskazane okoliczności. Wystarczające byłoby w tym względzie sporządzenie notatki urzędowej (art. 72 k.p.a.). Wiarygodność i moc dowodową takiej adnotacji zapewnia sam podpis pracownika organu administracyjnego, który ją sporządził. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i jej wzruszenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.