II SA/Ol 534/10

Dnia 31 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania S. P. środków na pokrycie kosztów związanych z odnowieniem młodnika po pożarze 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 lutego 2010r., 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wraz z aktami sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" R. P. dzierżawca i zarządca gospodarstwa rolnego zwrócił się do Starosty o przyznanie środków na odnowienie zalesienia spalonego młodnika o powierzchni około "[...]", założonego w "[...]" w ramach programu "[...]" na działce nr "[...]" położonej w R. w gminie M. Decyzją z dnia "[...]" Starosta– powołując art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach, odmówił przyznania wnioskowanych środków. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że spalona uprawa nie jest lasem, gdyż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotową nieruchomość stanowią grunty orne klasy "[...]". W związku z tym, żądanie sfinansowania z budżetu państwa jej odnowienia uznano za niezasadne. Po rozpoznaniu odwołania R. P., powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia "[...]", a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, przed wydaniem decyzji merytorycznej organ I instancji winien uzyskać opinię nadleśniczego w sprawie objętej wnioskiem strony. Kontynuując postępowanie, organ I instancji uzyskał pozytywną opinię Nadleśniczego Nadleśnictwa D. z dnia "[...]" w sprawie przyznania R. P. środków na ponowne zalesienie. Przy czym Nadleśniczy podkreślił, że aktualnie nie jest możliwe przekształcenie spalonej, zarośniętej trawą byłej uprawy na las. Negatywne natomiast stanowisko w tej kwestii zajął Wojewoda, do którego organ I instancji zwrócił się o zabezpieczenie środków na realizację tego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia "[...]" Starosta ponownie odmówił przyznania wnioskowanych środków. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji opisał czynności podejmowane w toku postępowania oraz powołał stanowisko Wojewody, który stwierdził, że odnowienie młodnika nie może być sfinansowane z budżetu państwa, ponieważ spalona uprawa nie jest lasem w myśl ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. nie zgodził się z interpretacją ustawy o lasach dokonaną przez Wojewodę i organ I instancji podnosząc, że zalesienie gruntu nastąpiło w ramach programu "[...]" i zgodnie z ustawą jako uprawa leśna podlegała ocenie Nadleśnictwa po jej założeniu, w czwartym lub piątym roku ustawodawca przewidział zaś jej przekwalifikowanie przez starostę. Dodał przy tym, że skoro ustawodawca nie precyzuje terminu przekwalifikowania, to starosta jest władny w każdym czasie stwierdzić, czy uprawa spełnia kryteria lasu. Wskazał także, że kryterium przyjęte w oparciu o wypis z rejestru gruntów jest podstawą oceny w przypadku sukcesji naturalnej, gdy zmiana sposobu użytkowania gruntu zależy wyłącznie od wniosku właściciela gruntu. Program "[...]" realizowany jest zaś w oparciu o ustawę o lasach od chwili zaakceptowania wniosku o zalesienie gruntów rolnych. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując orzeczenia sądu administracyjnego uznał, że przy ocenie, czy działka jest lasem decydujące znaczenie ma oznaczenie jej w ewidencji gruntów. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, R. P. podniósł, że argumenty organu odwoławczego, jakoby uznanie zalesień za las następowało dopiero po zmianie zapisów w ewidencji gruntów jest niespójne z ustawą o lasach oraz wytycznymi do zalesień dla programu "[...]" zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich. Za chybione uznał przy tym odwoływanie się do orzeczeń sądów administracyjnych, które dotyczyły innych stanów faktycznych i programów zalesień według wcześniejszych zasad, które różniły się znacząco od zalesień w ramach programu "[...]". Wskazał, że zalesienia z wcześniejszego tzw. funduszu leśnego obejmowały pomoc przy zalesieniu w postaci planu zalesień i dostarczeniu sadzonek, a przekształcenie na grunt leśny następowało nie na drodze administracyjnej, na wniosek strony, którego niezłożenie nie skutkowało żadnymi sankcjami, co w ocenie skarżącego, zasadnym czyniło uznanie gruntu za las dopiero po dokonaniu zmian w rejestrze gruntów. Natomiast, w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów, w oparciu o który realizowany jest "[...]", przewidziano wyraźny podział kompetencji, w tym starosty do wydawania z urzędu decyzji w zakresie przekształceń najpóźniej w piątym roku trwania uprawy. W tej sytuacji skarżący uznał, że starosta jest jedynym organem oceniającym, czy grunty zalesione w ramach programu "[...]" są lasem, czy też nie. Zaznaczył przy tym, że w niniejszej sprawie starosta dokonał de facto przekształcenia spornego gruntu w las przeprowadzając w toku postępowania kontrolę spalonej uprawy i występując do Wojewody o zabezpieczenie środków na odnowienie drzewostanu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 31 sierpnia 2010r. skarżący podniósł, że to Nadleśnictwo winno oceniać, czy spalony drzewostan spełnia kryteria określone w ustawie do sfinansowania jego odtworzenia. Wskazał, że to Nadleśniczy określa w planie zalesień, jaka powinna być posadzona roślinność, w jakim terminie należy dokonać nasadzeń i na jakim obszarze, a następnie ocenia, czy zalesienie nastąpiło zgodnie z planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznał skargę R. P. uznając, że ma on w niniejszej sprawie interes prawny jako dzierżawca i zarządca nieruchomości objętej wnioskiem o sfinansowanie kosztów odnowienia spalonego młodnika. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., Nr 45, poz. 435 ze zm.), decyzje w tych sprawach wydaje starosta na wniosek właściciela lasu, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, użyte w tej ustawie określenie "właściciel lasu" oznacza także między innymi "zarządcę lub dzierżawcę lasu". Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organy obu instancji powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie art. 12 ustawy o lasach nie analizowały sprawy z uwzględnieniem art. 3 ustawy o lasach, który to przepis zawiera własną definicję lasu, zgodnie z którą lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub - przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W ocenie Sądu, definicja ta powinna mieć zastosowanie do wszystkich instrumentów uregulowanych w ustawie o lasach, w tym do tych związanych, tak jak w niniejszej sprawie, z powiększaniem zasobów leśnych (art. 14 ustawy o lasach). Ustawa ta nie zawiera bowiem odesłania do stosowania w tym zakresie zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Także w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), który wskazuje czynności, przy których należy uwzględniać dane zawarte w tej ewidencji, nie wymieniono zagospodarowania upraw leśnych. Oznacza to, że zapisy tej ewidencji nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia przy ustaleniu uprawnień strony do sfinansowania kosztów odnowienia spalonego drzewostanu z budżetu państwa na podstawie art. 12 ustawy o lasach (por. wyrok SN z 28 stycznia 2009r., IV CSK 353/08, OSN 2009, Nr 4, poz. 99). W świetle tych argumentów stwierdzić należy, że organy obu instancji, dokonując w niniejszej sprawie wykładni art. 12 ustawy o lasach nie uwzględniły powyższych unormowań które niewątpliwie mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Poprzestanie przez organy na badaniu jedynie zapisów ewidencji gruntów doprowadziło ponadto do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którymi, organy administracji publicznej są zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem, na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie sposób ustalić ani sposobu powstania spalonej uprawy ani jej przeznaczenia. Jedynie z oświadczeń skarżącego, które nie znajdują jednak żadnego odzwierciedlenia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, wynika, że spalona uprawa powstała w "[...]" w ramach programu "[...]" i była prowadzona w oparciu o plan zalesień pod nadzorem Nadleśnictwa D. W aktach brak więc jakiegokolwiek potwierdzenia, że zalesienie przed spaleniem powstało w ramach programu "[...]". Ponadto nie wyjaśniano czy oraz jakie zasady i jakie warunki określono w przypadku zniszczenia uprawy leśnej np. w wyniku pożaru. Z akt nie wynika też, czy był sporządzony dla tej uprawy plan urządzenia lasu ( plan zalesień) i jakie ustalenia zostały w nim zawarte. Zwrócić też uwagę należy, że z protokołu z oględzin sporządzonego w dniu "[...]" nie wynika jednoznacznie jaka powierzchnia nasadzeń leśnych uległa spaleniu. Podano, że "[...]" nasadzeń dębami i "[...]" modrzewiem, co stanowi "[...]", a nie "[...]". Stwierdzone uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od weryfikacji przez organy między innymi powyższych oświadczeń skarżącego zależy prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o lasach. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ winien zatem ustalić, zgodnie z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 kpa, czy nieruchomość objęta wnioskiem spełnia przesłanki do uznania jej za las w świetle art. 3 ustawy o lasach i w konsekwencji rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie środków na odnowienie zalesienia spalonego młodnika. Następnie – stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 kpa, należy przedstawić wyniki tej analizy w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.