II SA/Ol 534/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z 5 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nałożył na Spółdzielnię [...] (dalej: "spółdzielnia") użytkownika wieczystego działki nr [...], obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu architektoniczno-budowlanego parkingu dla samochodów osobowych usytuowanego na ww. działce wybudowanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 10 lipca 2002 r. projektu budowlanego budowy zatok postojowych dla samochodów osobowych i zmniejszenia szerokości parkingu w celu zapewnienia wymaganej odległości od wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] i zapewnienia wymaganej szerokości dojazdu do miejsc postojowych na tym parkingu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. PINB uznał bowiem za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zwiększenie szerokości parkingu z 9,5 m do 11,2 m, to jest o 17,89%. Stwierdził, że z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: "ustawa") wynika, że odstąpienie w zakresie szerokości obiektu budowlanego w zakresie przekraczającym 2% jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyła spółdzielnia. Stwierdziła, że szerokość obiektu nie zmieniła się, zakres inwestycji pozostał ten sam. Zauważyła, że jedynym odstępstwem było zaniechanie wydzielenia chodnika, co doprowadziło do parkowania pojazdów w tym miejscu. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 23 listopada 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 10 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Ol 1125/23, po rozpoznaniu sprzeciwu Z.S. (dalej: "skarżący"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił ww. decyzję WINB i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd ocenił, że powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniały przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Wskazał, że WINB powinien merytorycznie rozpoznać sprawę i ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a. Decyzją z 23 maja 2024 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i odstąpił od nałożenia na spółdzielnię obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegających na budowie parkingu dla samochodów osobowych usytuowanego na ww. działce do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że spółdzielnia wybudowała zatoki postojowe dla samochodów osobowych na podstawie pozwolenia na budowę z 24 kwietnia 2002 r. Następnie w 2003 r. wydzieliła bez wykonania robót budowlanych, przez namalowanie pasów, dodatkowe 12 miejsc postojowych od strony budynku przy ul. [...] w miejscu, które nie było przewidziane w projekcie do ww. pozwolenia na budowę. Dodatkowe miejsca naruszały przepisy rozporządzenia w zakresie odległości od okien budynków. W toku postępowania spółdzielnia poinformowała, że 20 października 2023 r. zlikwidowała miejsca postojowe od strony budynku przy ul. [...] i wydzieliła w tym miejscu (z części parkingu) chodnik za pomocą znaków poziomych i pionowych. WINB wyjaśnił, że obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że gdy brak jest zastrzeżeń w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, do wykonanych przez inwestora robót, zasadne jest odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. WINB ocenił, że taka sytuacja zaistniała w sprawie. Z oświadczenia projektanta z 27 marca 2024 r. wynika, że odległość stanowisk postojowych na ww. działce od okien budynków jest zgodna z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej "rozporządzenie"). WINB zaznaczył, że przedmiotem postępowania jest parking usytuowany między budynkami wielorodzinnymi, a kwestia chodnika wydzielonego pod koniec 2023 r. i jego ewentualnych niezgodności z przepisami może być przedmiotem odrębnego postępowania. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, WINB uznał, że nakładanie obowiązków w trybie art. 51 ustawy jest zbędne, gdyż parking dla samochodów osobowych nie narusza obecnie przepisów prawa budowlanego. W złożonej na tę decyzję skardze skarżący zarzucił, że WINB przyznał decydującą moc dowodową oświadczeniu projektanta, które nie może zastąpić dowodu z oględzin lub opinii biegłego, gdyż nie przesądza on, że lokalizacja stanowisk postojowych jest zgodna z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zauważył, że z kontroli PINB z 16 czerwca 2023 r. wynika, że odległość od budynku wynosi 9,20 – 9,80 m. Podkreślił, że WINB błędnie ocenił, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed 31 maja 2004 r., nie mogą być ocenianie w świetle aktualnych przepisów. Stwierdził, że odstępstwa w postaci zwiększenia liczby miejsc parkingowych z 12 do 36, braku wydzielenia ciągu pieszego i niezachowania odpowiedniej odległości od budynku, należy zakwalifikować jako istotne. Skarżący wywiódł, że w sprawie naruszono art. 36a ust. 3 i art. 57 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy parkingu. Skarżący stwierdził ponadto, że ciąg pieszy wydzielony 20 października 2023 r. z części parkingu nie został oddzielony krawężnikiem i w rzeczywistości dalej stanowi część parkingu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania z ustawowymi odsetkami od dnia prawomocności orzeczenia do dnia zapłaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Spółdzielnia w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz spółdzielni kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdziła, że istotne parametry inwestycji nie uległy zmianie. Obrys inwestycji pozostał ten sam i nie wykracza poza projekt. Dodała, że wyraźnie wydzieliła i oznaczyła chodnik za pomocą znaków poziomych i pionowych. Brak krawężnika i wykonanie chodnika z płyt ażurowych zamiast "polbruku" nie mogą być kwalifikowane jako odstępstwo istotne. Na rozprawie 7 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną skargę i wnioski w niej zawarte. Dodał, że znaki poziome i pionowe umieszczone na parkingu są wykreowaną na potrzeby tego postępowania fikcją. Skarżący dodał, że mieszka w ww. bloku 28 lat, na drugim piętrze, samochody zakłócają mu spokój i czuje swąd spalin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą faktyczną decyzji PINB z 5 października 2023 r. było ustalenie w wyniku oględzin przeprowadzonych przez ten organ 16 czerwca 2023 r., że na ww. działce znajdowały się 24 miejsca postojowe: 12 miejsc od strony budynku nr [...] i 12 miejsc od strony budynku nr [...]. Odległość miejsc postojowych od budynku nr [...] wynosiła 10,20 - 10,28 m, a od budynku nr [...]: 9,20 - 9,80 m. W wyniku przesłuchania świadka PINB ustalił, że tylko część parkingu od strony budynku nr [...] została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast parking od strony budynku nr [...] nie został wykonany legalnie. PINB uznał, że parking jest zlokalizowany w nieprawidłowej odległości od budynku oraz spółdzielnia odstępując od zatwierdzonego projektu, zwiększyła szerokość parkingu z 9,5 m do 11,2 m, to jest o 17,89%, co stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tym stanie faktycznym PINB zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W sprawie istotne jest, że w toku postępowania zmienił się stan faktyczny. Jak bowiem stwierdził PINB w wyniku ponownych oględzin, przeprowadzonych 16 kwietnia 2024 r., na części działki, na której znajdowało się 12 miejsc parkingowych od strony budynku nr [...], wydzielona została przez oznakowanie znakami drogowymi (pionowym i poziomym – linia ciągła równoległa do krawężnika od strony budynku nr [...]) droga dla pieszych o szerokości 1,5 m. Natomiast od strony budynku nr [...] miejsca parkingowe wydzielone zostały o parametrach (długość i szerokość) zgodnych z wymiarami wynikającymi z zatwierdzonego projektu budowanego. Zaznaczyć należy, że skarżący uczestniczył w przeprowadzeniu tego dowodu, a z protokołu oględzin wynika, że nie wniósł żadnych uwag. Nie może zatem budzić wątpliwości, że inwestor dostosował inwestycję w zakresie samowolnie wykonanego parkingu od strony budynku nr [...] do stanu zgodnego z prawem, gdyż zlikwidował sporne miejsca postojowe i utworzył na tej części działki chodnik dla pieszych. Nie ma przy tym znaczenia, że nastąpiło to nie w efekcie robót budowlanych, lecz za pomocą znaków drogowych ani to, że kierowcy nie stosują się do tych oznaczeń. W świetle przepisów prawa budowanego kwestia przestrzegania przepisów Prawa o ruchu drogowym przez uczestników ruchu drogowego poruszających się po przedmiotowej działce jest bez znaczenia. Dodać należy, że z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251) wynika zasada, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się m.in. do znaków drogowych. Przypomnieć warto, że ruch na drodze odbywa się na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu, przez którą rozumie się sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. art. 10 ust. 10b pkt 2 tej ustawy). Znaki i sygnały drogowe wyrażają m.in. zakazy lub informacje (zob. art. 7 ust. 1 tej ustawy). Wprawdzie organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz "stan zgodny z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, odnosi się do obiektów i robót budowlanych, nie zaś do wszelkich zachowań i zaniechań związanych z użytkowaniem obiektów budowlanych. W tej sytuacji zasadnie WINB ocenił, że brak jest zastrzeżeń co do prawidłowości i zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, robót wykonanych przez inwestora. Uzasadniało to odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oceniając kwestię zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy do robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, należy podkreślić, że w efekcie ponownych oględzin PINB stwierdził, że parametry miejsc parkingowych od strony budynku nr [...] są zgodne z wymiarami wynikającymi z projektu budowanego. Wobec tego trudno mówić o istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymagających zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Odmienna subiektywna ocena skarżącego nie znajduje potwierdzenia w treści art. 36a ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; 3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; 7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym. Skarżący upatruje "istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu budowlanego w zwiększeniu liczby miejsc parkingowych z 12 do 36, braku wydzielenia ciągu pieszego oraz niezachowania odpowiedniej odległości od budynku nr [...]. Zauważyć należy, że wbrew zarzutowi skargi, inwestor nie zwiększył ilości miejsc parkingowych z 12 do 36. Z akt administracyjnych nie wynika taki fakt. Co istotne, zlikwidowano 12 nielegalnych miejsc parkingowych uprzednio zlokalizowanych wzdłuż budynku nr [...]. Podkreślić ponownie należy, że nieprzestrzeganie stosownych przepisów przez uczestników ruchu drogowego nie może skutkować wydaniem decyzji przez organ nadzoru budowanego obligującej do wykonania robót budowlanych, realizacja których wymusiłaby zmianę zachowania kierujących pojazdami na zgodne z regulacjami Prawa o ruchu drogowym. Nadto, organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do nakazywania usuwania oznaczeń drogowych. Jak wyżej wyjaśniono, miejsca parkingowe zostały wydzielone, choć nie w sposób oczekiwany przez skarżącego. Likwidacja 12 miejsc postojowych powoduje, że nie można już zarzucać naruszenia § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.), który określał minimalną odległość wydzielonego, odkrytego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego (z wyjątkiem hoteli), zakładu opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw dziecięcych. Opisane niezgodności nie mogą być więc zakwalifikowane w sposób, którego oczekuje skarżący. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postępowania dowodowego stwierdzić należy, że prywatna opinia projektanta z 26 marca 2024 r., dotycząca "budowy zatoki postojowej ul. [...]", nie miała przesądzającego znaczenia w sprawie. Zasadniczym dowodem są bowiem oględziny przeprowadzone przez PINB 16 kwietnia 2024 r., do których odwołuje się również skarżący i w których uczestniczył. To na podstawie tego dowodu ustalono, że zmieniły się istotne okoliczności faktyczne sprawy. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie, wynikające z oceny zachowania kierujących pojazdami, nie wpływa na ocenę wniosków wypływających z tego dowodu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.