II SA/Ol 534/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 10 lipca 2025 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 - Pb), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (skarżący, strona) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (PINB) z dnia 31 lipca 2024 r. w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr (...) na dz. nr (...) przy ul. P. w O. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: PINB, w trakcie przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2022 r. oględzin stwierdził, że na dz. nr (...) przy ul. P. w O., znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek składa się z dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, lokal mieszkalny nr 1 przynależny jest do B. i D. S. (inwestorzy), a lokal nr 2 do J. K. Podczas w/w oględzin ustalono, iż w budynku wykonano m.in. roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu okiennego od strony zachodniej, wykonaniu otworu drzwiowego o wymiarach 1 m x 2,44 m i zamontowaniu drzwi PCV z witryną szklaną oraz montażu schodów stalowych składających się z 4 stopni wraz z balustradą przy w/w otworze drzwiowym. Ustalono, iż inwestorem w/w prac są B. i D. S. Wobec powyższego PINB w O. uznał, iż przedmiotowe roboty budowlane polegające na poszerzeniu otworu okiennego w ścianie zachodniej i wykonanie otworu drzwiowego o wymiarach 1,06 m x 2,44 m wykonane zostały samowolnie - bez wymaganego pozwolenia na budowę i w dniu 2 czerwca 2023 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 5 lipca 2023 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną przeprowadzonych robót budowlanych. Z w/w obowiązku inwestorzy wywiązali się w terminie i w dniu 1 sierpnia 2023 r. przedłożyli ocenę stanu technicznego robót budowlanych. Ze sporządzonej dokumentacji wynika, że "roboty budowlane zostały zakończone i wykonane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 9 czerwca 2022 r., poz. 1225). Obiekt nadaje się do użytkowania". Mając powyższe na uwadze PINB wydał 31 lipca 2024 r. decyzję, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb, w której orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr (...) na dz. nr (...) przy ul. P. w O. Z w/w decyzją nie zgodził się skarżący, który w odwołaniu podniósł, że jest stroną poszkodowaną w sprawie. Zakres prac dotyczył bowiem części wspólnych budynku, stanowi samowolę budowlaną i narusza jego prawo własności. W uzasadnieniu decyzji z 10 lipca 2025 r. WINB wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Pb jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 Pb jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami i nie wymagają przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez, organ nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W tej ostatniej sytuacji, tj. wówczas, gdy nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ może - na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb - wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 ww. ustawy (tj. stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w sprawie skarżący - współwłaściciel wielokrotnie wskazywał, że nie wyraża zgody na wykonane roboty budowlane i domaga się przywrócenia stanu poprzedniego. Jednakże należy zauważyć, że inwestorzy, jako współwłaściciele, również mają prawo wykonywać swoje prawo własności w sposób zgodny ze swoją wolą, nie naruszając przy tym praw przysługujących innym. Inwestorzy dokonując przedmiotowych robót budowlanych nie naruszyli sposobu wykonywania prawa własności przez stronę. Wszystkie wykonane roboty budowlane powiązane są bezpośrednio z lokalem mieszkalnym będącym wyłączną własnością inwestorów. Wykonane okno wyjściowe na podwórko w żaden sposób nie ogranicza sposobu wykonywania własności przez skarżącego. Natomiast inwestorzy zrobili oddzielne wejście, nie korzystają ze wspólnego wejścia głównego, a jednocześnie, jak wynika ze zdjęć, nie wyłączyli w żaden sposób działki ze wspólnego użytkowania - zajęli jedynie niewielki fragment wspólnej działki pod 4 stopnie metalowych schodów o szerokości 100 cm, przy samym budynku - fragment działki, z którego ciężko korzystać w jakikolwiek inny sposób – zwłaszcza, że uprzednio znajdowało się tam ich okno. W takiej sytuacji, wszelkie roszczenia o charakterze cywilnym kierować należy do właściwego sądu powszechnego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję WINB z 10 lipca 2025 r. skarżący podniósł, że organ w sposób błędny i powierzchowny ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, ignorując szereg istotnych naruszeń przepisów Prawa budowlanego oraz jego praw jako współwłaściciela nieruchomości. Argumentował m.in., że księga wieczysta (...) potwierdza, że budynek mieszkalny przy ul. P. (...)ma dwa samodzielne lokale, a jego części wspólne obejmują m.in. fundamenty, mury zewnętrzne, dach, piwnice, zejścia do piwnic, strych oraz wszelkie inne urządzenia służące do użytku właścicieli obu lokali. Udział strony w nieruchomości wspólnej wynosi 56/100 dla lokalu nr 2, zaś inwestorów 44/100 dla lokalu nr 1. Inwestorzy samowolnie zmienili układ konstrukcyjny budynku, poprzez wykonanie dodatkowego wejścia do pomieszczenia mieszkalnego, polegający na powiększeniu otworu okiennego od strony zachodniej i wykonaniu otworu drzwiowego o wymiarach 1,06 m x 2,44 m, a także zamontowaniu drzwi PCV z witryną szklaną oraz montażu stalowych schodów, czym bezsprzecznie zajęli teren wspólnej działki. Prace te dotyczyły części wspólnej nieruchomości i zostały przeprowadzone bez jego wiedzy i zgody jako współwłaściciela. Organ odwoławczy, wbrew oczywistym faktom, stwierdził, że zajęto "jedynie niewielki fragment wspólnej działki pod 4 stopnie metalowych schodów o szerokości 100 cm, przy samym budynku". To stwierdzenie jest rażąco nieadekwatne do faktycznego stanu rzeczy bowiem wydając decyzję, nie był w stanie nawet podać dokładnie jaka powierzchnia podwórka została bezprawnie zajęta, i jaka w jego mniemaniu - jest do zignorowania - lub rozstrzygania przed sądem cywilnym. Decyzja organu, by odsyłać "wszelkie roszczenia o charakterze cywilnym" do sądu powszechnego, stanowi próbę uchylenia się od odpowiedzialności w zakresie oceny zgodności robót z prawem budowlanym w kontekście naruszenia praw współwłasności. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badać legalność inwestycji w kontekście zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w przypadku współwłasności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli na prace ingerujące w części wspólne. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Decyzje zostały wydane w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie samowolnej przebudowy w wyżej opisanym zakresie. Przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie były roboty budowlane zrealizowane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr (...) na dz. nr (...) przy ul. P. w O. W budynku tym wykonano m.in. roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu okiennego od strony zachodniej, wykonaniu otworu drzwiowego o wymiarach 1 m x 2,44 m i zamontowaniu drzwi PCV z witryną szklaną oraz montażu schodów stalowych składających się z 4 stopni wraz z balustradą przy w/w otworze drzwiowym. Bez względu na to, czy wykonanie rzeczonych robót budowlanych wymagało, w dacie ich wykonania, uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Pb, czy też zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 Pb, to żadna ze stron postępowania nie kwestionowała ustaleń organu, że roboty te wykonane zostały samowolnie, czyli bez uzyskania pozwolenia na budowę czy też bez zgłoszenia. W związku z tym organy prawidłowo wszczęły postępowanie naprawcze w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Pb. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Pb jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Pb, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Pb, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W toku postępowania, organ I instancji zweryfikował zgodność przeprowadzonych robót budowlanych z wymogami techniczno-budowlanymi pozyskując, w trybie art. 81c ust. 2 Pb, wykonaną na zlecenie inwestora opinię techniczną. W ocenie Sądu, opinia ta w sposób wystarczający na potrzeby postępowania naprawczego wykazała zgodność robót budowlanych z wymogami technicznymi oraz wykluczyła negatywny ich wpływ na stan techniczny budynku. Ze względu na to, że część budynku nr (...) (na dz. nr (...)) jest włączona do gminnej ewidencji zabytków, jego ochrona jako zabytku tzw. ewidencyjnego wymagała uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W tej sytuacji, zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 39 ust. 3 Pb, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podkreślić należy, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Pb, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17, CBOSA). Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Pb). W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, a takie roboty ze względu na ingerencję i zmiany w ścianie zewnętrznej miały miejsce w niniejszej sprawie, kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (zob. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2020 r., II OSK 1756/19, LEX nr 3034338, z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19, LEX nr 3009314). W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 517/17, z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 1043/17, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17). Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czemu służyć mają środki dowodowe przewidziane w k.p.a. Bezspornie w sprawie ustalono, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w zewnętrznej ścianie budynku, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali. Zgodnie z art. 6 zd. pierwsze ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 - u.w.l.), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Przy czym, zgodnie z art. 19 u.w.l., dwulokalowa wspólnota stanowi tzw. małą wspólnotę mieszkaniową, do zarządu nieruchomością wspólną której mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie sądów cywilnych i administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nieruchomością wspólną są te części budynku, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach. Oznacza to, że roboty budowlane, stanowiące przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, obejmowały części wspólne budynku. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Pb organy nadzoru budowlanego powinny były zatem ustalić, czy sprawca samowoli dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez nich robót, a kwestia ta powinna być rozpatrywana w kontekście przepisów u.w.l. W przypadku tzw. małych wspólnot mieszkaniowych, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zastosowanie ma art. 199 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Wobec tego, na organach nadzoru budowlanego ciążył obowiązek ustalenia, czy na wykonanie robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku - ścian zewnętrznych, stanowiącej współwłasność dwóch właścicieli lokali w tym budynku, właściciel lokalu posiadał zgodę drugiego właściciela. Do legalizacji samowolnie wykonanej przebudowy otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku niezbędne jest wykazanie się zgodą drugiego członka wspólnoty mieszkaniowej. W świetle powyższego, stanowisko organów obu instancji co do braku potrzeby zweryfikowania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, było nieprawidłowe i doprowadziło do takich braków postępowania wyjaśniającego, które miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do wnikliwego i wszechstronnego ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, bez poczynienia kluczowego ustalenia co do prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedwcześnie rozstrzygnęły o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Pb. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy, w myśl art. 153 p.p.s.a., zgodnie z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, ustalą, czy na wykonane roboty budowalne w ścianie zewnętrznej budynku inwestorzy posiadali zgodę drugiego współwłaściciela, a jeśli nie to w toku ponownego rozpoznawania sprawy organy podejmą czynności umożliwiające właścicielom tego lokalu wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, celem legalizacji robót. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które stanowi wpis sądowy od skargi.