II SA/Ol 536/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Wójt Gminy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na: rozbudowie wału czołowego Zalewu A, rozbudowie wałów rzeki A oraz melioracji wodnych na polderze ok. 30 ha. Odwołanie od ww. decyzji wniosła K. N., zarzucając jej sprzeczność ze stanem faktycznym w zakresie ustaleń dotyczących następstw środowiskowych inwestycji z uwagi na bliskość obszaru chronionego wchodzącego w program Natura 2000 oraz sprzeczność z prawem poprzez ujęcie w projekcie zajęcia działek "[...]" w obrębie A, pomimo tego, że na tym gruncie nie będą prowadzone żadne prace. Strona odwołująca stwierdziła, że w załącznikach do decyzji brak jest opinii dotyczącej wpływu inwestycji na środowisko, zwłaszcza zaś na tereny chronione programem Natura 2000. Ponadto wskazała, że zajęcie gruntu na cele publiczne zawsze wiąże się z pewnego rodzaju ograniczeniem prawa własności. Może ono następować wyłącznie na cele publiczne i wyłącznie gdy nie jest możliwe osiągnięcie celów inwestora bez zajęcia gruntu. W ocenie strony zajęcie gruntu wynikające z decyzji nie jest skutkiem bezwzględnej konieczności wynikającej z prowadzenia inwestycji właśnie na tym gruncie. Ponadto istnieje zagrożenie, że po gruncie odwołującej możliwy będzie przejazd sprzętu ciężkiego oraz składowanie materiałów i odpadów, co faktycznie wyłączy grunt z użytkowania i może go uczynić bezużytecznym. Strona odwołująca podniosła przy tym, że wały mogą być rozbudowywane od strony Zalewu A, ewentualnie więc decyzja powinna formułować zakaz poruszania się sprzętu ciężkiego po gruntach rolnych odwołującej lub określać odszkodowanie za pozbawienie jej możliwości korzystania z gruntu. Według strony odwołującej w niniejszej sprawie organ I instancji niejako "na zapas" obejmuje rzeczone grunty decyzją, ponieważ przedmiotowa decyzja nie dotyczy gruntów odwołującej, a organ nie jest w stanie określić sposobu w jaki ewentualnie te grunty miałyby być wykorzystane na cele publiczne. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie należy do inwestycji celu publicznego, a sama decyzja spełnia wymogi art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według organu działki o nr "[...]" w obrębie A są usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w części określonej jako wały do rozbudowy rzeki A. Wskazano również, że dla wnioskowanej inwestycji inwestor uzyskał wymaganą decyzję Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto kwestionowana przez odwołującą się decyzja zawiera ustalenia dotyczące ochrony interesu osób trzecich, natomiast pozostałą część ustaleń i uszczegółowień nastąpi w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Skargę na ww. decyzję wywiodła K. N. wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając jej naruszenie prawa w postaci art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie skarżącej w korzystaniu z przedmiotu jej własności, tj. gruntu zajętego na inwestycję celu publicznego oraz nadmierne określenie przedmiotu zajęcia gruntu na inwestycję celu publicznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie kwestionuje, iż przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Jednakże ma zastrzeżenia co do zakresu decyzji, a w szczególności co do ewentualnych skutków tej decyzji. Skarżąca zakwestionowała w szczególności brak właściwych relacji pomiędzy rozważeniem interesu publicznego dyktującego prowadzenie inwestycji, a słusznym interesem strony. W procesie analizy uwarunkowań związanych z inwestycją pominięto bowiem analizę skutków jakie wywrze inwestycja dla poszczególnych stron czyli właścicieli określonych działek, w tym również w stosunku do skarżącej. Tymczasem według niej rzeczona inwestycja uniemożliwi skarżącej korzystanie z przedmiotu własności czyli gospodarstwa rolnego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Ingerencja zaś we własność strony jest niewspółmierna do potrzeb, co dotyczy zwłaszcza działek "[...]" usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Autorka skargi podkreśliła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że już samo stwierdzenie o charakterze inwestycji zakwalifikowanej jako inwestycja celu publicznego wyłącza badanie przez organ zasadności decyzji pod kątem przestrzegania prawa, co jest niedopuszczalne. W żadnym miejscu nie ma również mowy o argumentach uzasadniających faktyczne ograniczenie prawa własności skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na: rozbudowie wału czołowego Zalewu A, rozbudowie wałów rzeki A oraz melioracji wodnych na polderze ok. 30 ha. Przede wszystkim trzeba podnieść, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach prawa. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający stosowną decyzję (T. Bąkowski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie jest sporny charakter rzeczonej decyzji. Nawet bowiem strona skarżąca nie neguje, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest w istocie inwestycją celu publicznego. Strona skarżąca zakwestionowała jednak w szczególności brak właściwych relacji pomiędzy rozważeniem interesu publicznego dyktującego prowadzenie inwestycji, a słusznym interesem strony. W procesie analizy uwarunkowań związanych z inwestycją pominięto bowiem według niej analizę skutków jakie wywrze inwestycja dla poszczególnych stron czyli właścicieli określonych działek, w tym również w stosunku do gruntów należących do skarżącej. Tymczasem w ocenie skarżącej rzeczona inwestycja uniemożliwi jej korzystanie z przedmiotu własności czyli gospodarstwa rolnego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Ingerencja zaś we własność strony jest w ocenie autora skargi niewspółmierna do potrzeb, co dotyczy zwłaszcza działek "[...]" usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Tym samym w skardze wskazano na możliwe naruszenie ochrony interesów osób trzecich przez rzeczoną inwestycję. W tym miejscu należy podnieść, że instrumentem ochrony osób trzecich przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym tej decyzji i korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. Postanowienia zaś decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania – analogicznie o ustaleniu inwestycji celu publicznego, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony interesów osób trzecich, nie mogą zawierać natomiast nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (por. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, str. 459, wyrok NSA z 28 listopada 1996r., SA/Bk 1002/96, ONSA 1997, Nr 4, poz. 168). Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca na każdym etapie postępowania administracyjnego korzystała z atrybutu strony, zyskując niezbędne gwarancje prawne w zakresie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W treści zaś kwestionowanej decyzji zawarte są ustalenia odnośnie ochrony interesu osób trzecich. Wskazano tam jednoznacznie, że działalność inwestycyjna i eksploatacyjna obiektu nie powinna naruszać praw materialnych osób trzecich, jak również utrudniać eksploatację i użytkowanie terenów sąsiednich. Ewentualna zaś uciążliwość obiektu winna się zamykać w granicach terenu pozostającego w dyspozycji inwestora. W przypadku naruszenia praw materialnych osób trzecich należy uzyskać zgodę tych osób na zastosowane rozwiązania oraz stosowną zgodę kompetentnych instytucji. W szczególności należy uzyskać zgodę właścicieli terenu na przeprowadzenie przyłączy i sieci uzbrojenia. Obiekty i zagospodarowanie terenu należy wykonać w sposób nie utrudniający dostępu do drogi publicznej, wody, kanalizacji i energii elektrycznej. Nie dopuszcza się dokonywania zmian naturalnego spływu wód, a zwłaszcza kierowania ich na tereny sąsiednich nieruchomości. Nie dopuszczono też dokonywania zmian w systemie rowów odwadniających bez zgody Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Tak więc kwestionowana decyzja, która ma ze swej istoty charakter ramowy zawiera postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jednakże żądanie strony skarżącej co do konieczności przeprowadzenia przez organ szczegółowych skutków planowanej inwestycji dla poszczególnych działek jest bezzasadne i wykracza poza wymogi prawne przewidziane dla tego typu decyzji. Jak już wspomniano decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj i generalne cechy tejże inwestycji oraz zawiera ogólne warunki takiego zamierzenia inwestycyjnego, które dopiero będą uszczegółowione w dalszym procesie inwestycyjnym. Dlatego nie można na obecnym etapie przewidzieć konkretnych parametrów budowy planowanego przedsięwzięcia, niemożliwe jest też, jak chciałaby tego strona skarżąca, precyzyjne określenie ingerencji takiej inwestycji na tereny sąsiednie, zwłaszcza, że strona oczekiwała takiej analizy co do ewentualnych skutków inwestycji w zakresie jej interesu faktycznego (np. czy będzie mogła nadal uprawiać swoje grunty), a nie prawnego. Ingerencja planowanego zamierzenia inwestycyjnego została zaś ściśle ograniczona - zawartymi w decyzji ramowej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i przywołanymi już wyżej, ustaleniami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich, a organ w dalszym postępowaniu będzie musiał się do nich dostosować. Ograniczenia te zostały ustalone w oparciu o przepisy szczególne prawa powszechnie obowiązującego, stanowiąc realną ochronę interesu prawnego stron i innych uczestników przedmiotowego postępowania. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie ma zatem w żadnym stopniu charakteru dowolnego i nieograniczonego. W żadnym razie więc nie można na obecnym etapie projektowania inwestycji mówić o naruszenia art. 64 Konstytucji RP poprzez rzekome nieuzasadnione ograniczenie skarżącej korzystania z jej własności czyli gruntu zajętego na inwestycję celu publicznego. Ponadto przedmiotowa decyzja określa wszystkie niezbędne wymagania zakreślone przepisem art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na przykład w zakresie ochrony środowiska naturalnego. W części graficznej zaś stosownie do art. 54 ust. 3 prawidłowo oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Nadto zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony postanowieniem z dnia "[...]" przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Na podstawie zaś art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej z dnia 21 marca 1991r. (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717) projekt rzeczonej decyzji uzgodnił postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.