II SA/Ol 539/24

Dnia 5 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") decyzją z 14 października 2022 r. (wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane) nałożył na E. B. i J. K., tj. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...], obowiązek: 1) dokonania rozdzielenia wspólnego odpływu z rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu, od strony północnej budynku i wykonania dla każdej rury spustowej oddzielnego odprowadzenia na własny teren nieutwardzony z zachowaniem odpowiednich średnic przekrojów rur lub wykonania tego odprowadzenia w inny sposób, zgodny z przepisem § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) usunięcia w sposób zgodny ze sztuką budowlaną stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego związanego z występującym zawilgoceniem i zagrzybieniem ścian i stropu zlokalizowanych w pokoju od strony północnej w lokalu nr 2 na 1 piętrze wraz z odtworzeniem sposobu wykończenia ich powierzchni oraz wykonać oszklenie okienka garażowego. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), po rozpatrzeniu odwołań E. B. oraz J. K., decyzją z 29 grudnia 2022 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następną decyzją z 24 marca 2023 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych związanych z wykonaniem odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia PINB dla miasta [...] wskazał, że wobec rozdzielenia przez E. B. odpływu rur spustowych, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z kolei decyzją z 22 marca 2024 r. – wydaną po ponownym uchyleniu decyzji organu I instancji przez WINB – organ I instancji, działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, odstąpił od nałożenia na E. B. (inwestorkę robót budowlanych związanych z wykonaniem odprowadzenia wód opadowych z dachu po północnej stronie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia PINB wskazał m.in., że z treści przedłożonej oceny technicznej wynika brak jakichkolwiek nieprawidłowości związanych z odpływem rur spustowych, tj. zakresem robót wykonanych przez inwestorkę. Organ I instancji stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa, w tym warunków technicznych, zatem nie ma podstaw do nakładania obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł A. B. (dalej jako: "strona", "skarżący"), zarzucając PINB błędne ustalenia faktyczne w zakresie wykonania rozdzielania odpływu rur spustowych z dachu przedmiotowego budynku z zachowanie średnicy. Podniósł, że rura odpływowa nadal jest wkopana do ziemi przy nieoszklonym okienku, co powoduje niedrożność rury i zalewanie pomieszczeń. Rynna jest w zamkniętym obwodzie, zatem niedrożność jednej rury spustowej wpływa negatywnie na pozostałe. Rura znajdująca się przy drabinie nadal w prowizoryczny i niefachowy sposób jest wkopana do ziemi. W zakresie zauważenia nowych śladów zalania/wykwitów pleśni nie sposób się odnieść z uwagi na brak usunięcia poprzednich zacieków, które są efektem robót inwestorki. Koszt napraw wyceniony został przez fachowca na 9000 zł. Tym samym za wykonane nieprawidłowo i samowolnie roboty budowlane, inwestorka powinna ponieść konsekwencje. Po rozpatrzeniu odwołania WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że w sytuacji gdy co do wykonanych przez inwestora robót budowlanych brak jest zastrzeżeń w zakresie ich prawidłowości jak i użytych materiałów budowlanych zasadnym jest na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Świadczą o tym ustalenia dokonane przez organ I instancji zarówno w ramach czynności kontrolnych oraz treści opinii technicznej. Organ odwoławczy wskazał też, że ustalone w powołanej opinii technicznej przyczyny występowania nieprawidłowości w postaci zalania, zawilgoceń i zagrzybień w lokalu nr 1 i nr 2 w budynku przy ul. [...] w [...] nie mają związku z wykonaniem przedmiotowych robot budowlanych, a ze stanem technicznych tego budynku – co stanowiło podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzji z 6 maja 2024 r. Skargę na decyzję WINB z 7 czerwca 2024 r. wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art.11 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, że zaniechania i działania inwestorki polegające na wadliwym odprowadzaniu wód opadowych doprowadziły do zalania jego mieszkania oraz są niezgodne z projektem budowlanym będącym integralną częścią budynku jednorodzinnego, 2) naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. 2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki dotyczące nałożenia na inwestorkę obowiązku wykonania odpowiednich robót budowlanych odpadły, podczas gdy nic nie zmieniło się od czasu nałożenia na nią przedmiotowego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W kolejnych pismach procesowych skarżący wyraził niezadowolenie ze swojej sytuacji życiowej, wskazując na liczne – w jego ocenie – nieprawidłowości różnych organów i sądów w jego sprawie, dotyczącej m.in. podziału nieruchomości po rozwiązaniu jego małżeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z 7 czerwca 2024 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 22 marca 2024 r. – podjętą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – o odstąpieniu od nałożenia na inwestorkę robót budowlanych, związanych z wykonaniem odprowadzenia wód opadowych z dachu po północnej stronie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zakwestionowanie rozstrzygnięcie podjęte zostało w trybie naprawczym przewidzianym art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej Prawo budowlane. Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji publicznej nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania (postępowanie naprawcze). "Zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego, w tym postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonych nieprawidłowości. Przesłanką prowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie było wykonanie przez inwestorkę robót budowlanych, odbiegających od warunków pozwolenia na budowę, określonych w decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lipca 2012 r. oraz stwierdzenie wykonania robót budowlanych związanych z odprowadzeniem rurami spustowymi wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] z naruszeniem § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inspektorzy PINB przeprowadzili 16 lutego 2023 r. czynności kontrolne budynku przy ul. [...] w [...], w trakcie których stwierdzono dokonanie rozdzielenia rur spustowych odprowadzających wodę z dachu nowej i starej części budynku od strony północnej. Aktualnie wody z dachu są odprowadzane każdą rurą spustową oddzielnie na teren zielony nieruchomości z zachowaniem średnic rur. (protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, akta adm., k. - 33). Ponadto z przedłożonej i znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy oceny technicznej mgr inż. T. P. (posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej) oraz inż. G. K. (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej) wynika jednoznacznie, że brak jest jakichkolwiek nieprawidłowości związanych z odpływem rur spustowych, tj. zakresem robót wykonanych przez inwestorkę. Według obecnego stanu odprowadzenie wód opadowych z dachu po północnej stronie budynku, po dokonaniu rozdzielenia odpływu rur spustowych i demontażu redukcji, funkcjonuje w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Ustalone zaś w opinii technicznej przyczyny występowania nieprawidłowości w postaci zalania, zawilgoceń i zagrzybień w lokalu nr 1 i nr 2 w budynku przy ul. [...] w [...] nie mają związku z wykonaniem przedmiotowych robot budowlanych, a ze stanem technicznych tego budynku – co stanowiło podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] innej decyzji z 6 maja 2024 r. nakładającej na współwłaścicieli tego budynku obowiązki w odrębnym trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, która nie wchodzi w zakres postępowania i kontroli w niniejszej sprawie. Podkreślić zatem należy, że nieprawidłowości związane ze stanem technicznym przedmiotowego budynku, na skutek których powstały zawilgocenia i zagrzybienia w domu skarżącego, stanowią przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem przyjęły organy, że wykonane roboty budowlane w rozpatrywanym w niniejszej sprawie zakresie nie naruszają przepisów prawa, w tym warunków technicznych, przez co nie ma podstaw do nakładania obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (vide: wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., II OSK 72418, dostępny w CBOSA). Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144. Jeszcze raz należy podkreślić, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i jest on ewidentny, rozstrzygnięcia zaś organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że decyzja organu odwoławczego oraz decyzja organu I instancji wydane została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje natomiast zgodność z prawem decyzji z 6 maja 2024 r. (zmienionej decyzją organu odwoławczego z 11 czerwca 2024 r.). Sprawa rozstrzygnięta tą decyzją leży bowiem poza granicami niniejszej sprawy. Poza zakresem oceny sądu pozostawały również postępowania cywilnoprawne, których stroną jest skarżący oraz współwłaściciele budynku. Sąd administracyjny nie jest właściwy do ich oceny. Dotyczy to również skarg wniesionych przez skarżącego na działalność organów nadzoru budowlanego, czy też na sędziów sądów powszechnych rozpoznających sprawy cywilne z udziałem skarżącego. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.