II SA/Ol 54/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Katarzyna Matczak Beata Jezielska (spr.) Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 2 września 2004r. Burmistrz R. odmówił J. P. ustalenia warunków zabudowy na zmianę zagospodarowania terenu polegającą na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w R. przy ul. L. o taras zewnętrzny powiązany z lokalem mieszkalnym nr 1 w parterze budynku. W uzasadnieniu podano, iż wniosek inwestora był rozpatrywany ponownie, gdyż decyzja z dnia 4 marca 2004r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ze względu na wady formalne i proceduralne podjętej decyzji. Wskazano, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru otaczającego teren objęty wnioskiem wykazała, iż budynek nr 8a na działce 62/10 znajduje się na obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i proponowana rozbudowa istniejącego budynku nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2002r. Jednakże analiza ta wykazała także, iż wnioskowana inwestycja stanowi element kolidujący z cechami architektonicznymi analizowanej zabudowy i dysharmonizujący w jednorodnym charakterze elewacji obu analizowanych budynków. Z analizy wynika, iż inwestycja wywoła negatywne skutki dla cech zabudowy istniejącej. Podano, iż taras użytkowy usytuowany bezpośrednio przy oknach innych lokali mieszkalnych sąsiadujących w poziomie i pionie, nie wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w okresie użytkowania nie daje gwarancji spełnienia wymagań ochrony przed hałasem i może mieć istotny wpływ na pogorszenie warunków użytkowych innych lokali znajdujących się w budynku. Ponadto wnioskowana inwestycja koliduje z oknami od pomieszczeń użytkowanych suszarni w poziomie przyziemia budynku, co nie daje możliwości zapewnienia ochrony interesu osób trzecich w obszarze przedmiotowego budynku. Podniesiono, iż istotne zmiany w cechach budynku, jego formy architektonicznej oraz w formie i kompozycji elewacji, a także funkcji powierzchni wspólnego użytku winny być rozpatrywane w kontekście adaptacji całego budynku i jego relacji do otoczenia, co wykracza poza przedmiot wniosku. W związku z tym organ odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż działka będąca przedmiotem wniosku oraz działka przyległa są zabudowane w sposób, który uniemożliwia określenie wymagań dotyczących wnioskowanej rozbudowy o cechach i lokalizacji wskazanych przez wnioskodawcę. Od decyzji tej odwołał się J. P. Zarzucił, iż przeprowadzona analiza nie jest poparta żadnymi dowodami. Wskazał, iż organ nie uwzględnił faktu, iż symetrycznie jest już usytuowany taras, a zatem zamierzona inwestycja nie wywoła negatywnych skutków dla cech zabudowy już istniejącej. Podniósł, iż planowany taras oraz już istniejący nie kolidują z cechami zabudowy i nie dysharmonizują elewacji, a wręcz przeciwnie wprowadzają ład i harmonię. Podał, iż taras daje gwarancję wymagań ochrony przed hałasem i nie ma wpływu na pogorszenie warunków użytkowych innych lokali. Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia interesu osób trzecich wskazał, iż w tym zakresie orzekał sąd powszechny i opierając się na opinii biegłego ustanowionego w sprawie uznał, iż zarówno planowany balkon, jak i ten należący do sąsiada upiększą ponury blok i nie będą nikomu przeszkadzać. Przy czym zarzucił, iż organ nie ustalił w jaki sposób miałby być naruszony interes osób trzecich, zwłaszcza iż planowana inwestycja nie przeszkadza bezpośrednim sąsiadom inwestora, lecz osobom mieszkającym w sąsiedniej klatce. Decyzją z dnia 18 listopada 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazując iż z analizy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wynika, iż z działką na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja nie sąsiaduje jakakolwiek działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podkreślono, iż dwa budynki, które były przedmiotem analizy charakteryzują się gładką ścianą w przyziemiu. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów strony wyjaśniono, iż nie została naruszona zasada równości obywateli, gdyż jeden z lokatorów uzyskał zgodę na powiększenie tarasu na parterze, ponieważ gabaryty i charakterystyka istniejącego tarasu są inne niż planowanego obiektu. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób logiczny i rzetelny wykazał także, iż w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji zostaną naruszone interesy osób trzecich. Na powyższą decyzję skargę wniósł J. P. Zarzucił organom nierespektowanie orzeczeń sądowych oraz błędne ustalenie co do braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotową inwestycję. Podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest sprzeczne z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 7 stycznia 2001 r., a także pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków z 12 lipca 2002r. Podał, iż analiza przeprowadzona przez organ gminy jest tendencyjna, a Kierownik Działu Techniczno-Budowlanego w Urzędzie Miasta w R. nie jest osobą bezstronną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, iż poprzednia decyzja organu pierwszej instancji z dnia 7 stycznia 2002r. była wydana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Natomiast orzeczenia sądowe Sądu Rejonowego, do których nawiązano w skardze, nie mają znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, bowiem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podniesiono także, iż brak jest dowodów na to aby osoby wymienione w skardze miały wpływ na podjęcie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością ich uchylenia. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Jednakże wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. W mniejszej sprawie organy uznały, iż wymogi te nie zostały dochowane, wskazując iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż działka na której planowana jest inwestycja nie sąsiaduje z jakąkolwiek działką dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ocena ta nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawie statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, pozwalającą na zachowanie ładu przestrzennego. W tym kontekście wskazać należy, iż dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji pominął zupełnie okoliczność, iż w przedmiotowym budynku jest już wybudowany taras, który - jak twierdzi skarżący - ma takie same parametry jak taras planowany i usytuowany jest symetrycznie. W przedmiotowej analizie ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż istniejący taras stanowi element dysharmonizujący budynku (pkt. 3 lit. d analizy). Zważyć jednak należy, iż analiza o której mowa dokonywana pod kątem art. 61 ust 1 ustawy nie może dotyczyć zabudowy już istniejącej, a jedynie planowanej. Organ ma zatem obowiązek dokonać jej w odniesieniu do całej istniejącej zabudowy, niezależnie od własnej oceny istniejących elementów zabudowy pod względem architektonicznym. Z kolei organ odwoławczy uznał, iż okoliczność powyższa nie ma znaczenia, gdyż "gabaryty i charakterystyka istniejącego tarasu są inne niż planowanego obiektu". Jednakże z akt sprawy przedłożonych Sądowi nie wynika, aby poczyniono w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia. Poza załącznikiem graficznym dołączonym do skargi (który nie określa zresztą parametrów istniejącego tarasu) brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów określających wymiary i charakterystykę już istniejącego tarasu. Przy czym wskazać należy, iż także wniosek inwestora nie zawiera załącznika graficznego, a w związku z tym ocena dokonana przez organ odwoławczy nie znajduje żadnych podstaw. Należy ponadto podnieść, iż w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. W związku z tym w ocenie autorów Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego (wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, str. 500) wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie dotyczą zabudowy już istniejącej. "Przemawia za tym wykładnia celowościowa, która stanowi iż skoro zasada dobrego sąsiedztwa opiera się na dostosowaniu zamierzeń inwestycyjnych do miejscowych warunków zabudowy to zmiany w istniejącej już zabudowie nie są poddane jej ograniczeniom.(...). Decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przebudowy, montażu remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego jest wydawana bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy". Wprawdzie w swoim rozstrzygnięciu organ uznał, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego obiektu, jednakże zakwalifikowanie planowanych robót budowlanych jako rozbudowy, a nie przebudowy istniejącego obiektu budzi wątpliwości. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie także tej kwestii w kontekście wyżej poczynionych uwag odnośnie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać także należy, iż w motywach uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (a jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium argumentacja ta została w pełni podzielona przez organ odwoławczy) organ powołał się na fakt, iż planowana inwestycja nie daje gwarancji spełnienia wymagań ochrony przed hałasem i może mieć istotny wpływ na pogorszenie warunków użytkowych innych lokali w budynku. Twierdzenie to nie znajduje jednak jakiegokolwiek potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy (na co słusznie zresztą zwróciło uwagę Kolegium w decyzji z dnia 4 czerwca 2004r., z niewiadomych względów pomijając zupełnie tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), a w związku z tym jest twierdzeniem gołosłownym. Nie mają także znaczenia argumenty dotyczące ewentualnej kolizji z oknami od pomieszczeń suszarni. Po pierwsze organ nie wyjaśnił, na czym ta kolizja miałaby polegać. Gdyby zaś nawet przyjąć - jak to wskazano w uzasadnieniu poprzedniej decyzji z 4 marca 2004r. - iż chodzi tu o kwestię nasłonecznienia, to okoliczności te mają znaczenie jedynie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.