II SA/Ol 54/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie usunięcia obiektu z pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza z dnia "[...]"roku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 457 zł. (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 3 sierpnia 2007r. grupa mieszkańców ul. S. w R. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o nakazanie usunięcia metalowego krzyża zlokalizowanego w pasie drogowym drogi gminnej ul. S. w R. na wysokości posesji nr "[...]". Wnioskodawcy wskazywali, że zezwolenie Burmistrza na umieszczenie w pasie drogi gminnej krzyża przez B.J. wydane zostało niezgodnie z przepisami prawa materialnego oraz z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej. Zarzucono naruszenie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego załatwienie sprawy w drodze decyzji, czego nie spełnia wydana przez organ zgoda. Podniesiono, że nawet gdyby wydano w tej sprawie zezwolenie w formie decyzji administracyjnej to byłaby ona obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpa z powodu rażącego naruszenia prawa. Podnieśli, iż lokalizacja obiektu jest niezgodna z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a za taki obiekt wnioskodawcy uznali wskazany krzyż. Zarzucono, iż lokalizacja obiektu na terenie o skoncentrowanej zabudowie mieszkaniowej jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Wnioskodawcy podali, iż rozumieją ból osób z inicjatywy których postawiono krzyż - związany ze stratą najbliższej osoby - lecz obszar pasa drogi publicznej przebiegającej przez osiedle domów jednorodzinnych, prowadzący w kierunku plaż w miejscowości turystycznej nie może i nie powinien stanowić substytutu cmentarza oraz być przyczyną dyskomfortu psychicznego oraz estetycznego, gdyż nie takie jest przeznaczenie pasa drogowego. Zmuszanie innych mieszkańców ulicy do codziennego oglądania z okien własnych domów symbolu jednoznacznie kojarzącego się z tragiczną śmiercią godzi w konstytucyjnie gwarantowane podstawowe prawa oraz wolności człowieka i obywatela. Pismem z "[...]" Nr "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy odmówił nakazania usunięcia obiektu w postaci metalowego krzyża posadowionego w pasie drogi gminnej ul. S. w R. Organ uznał, iż usytuowanie metalowego krzyża w pasie drogi nie powinno nikomu przeszkadzać oraz nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co potwierdziła Komisja Rolnictwa i Ładu Przestrzennego po przedstawieniu stosownego wniosku Radzie Miejskiej. Stwierdzono, iż obiekt pozostanie w pasie drogowym. Od tego rozstrzygnięcia M.J., będący jedną z osób inicjujących nakaz usunięcia spornego obiektu, odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wniósł o zobowiązanie organu I instancji do podjęcia działań zmierzających do natychmiastowego przywrócenia stanu zgodnego z prawem i wolą mieszkańców ulicy S. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: – przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, i art. 104 § 1 kpa poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację krzyża bez zachowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej, – prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez wydanie zezwolenia, pomimo zakazu lokalizacji jakichkolwiek obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, – art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczypospolitą Polską zgodnie, z którym budowę obiektów mających charakter religijny winny inicjować właściwe władze kościelne po stosownych uzgodnieniach, – art. 53 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie praw obywatelskich w zakresie wyrażonych tym przepisem swobód. Nadto wskazał na działanie organu I instancji jako naruszające zasady współżycia społecznego. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Organ odwoławczy powołał się na tezy z orzecznictwa oraz poglądy doktryny wyjaśniając, iż pismo Burmistrza Miasta i Gminy z "[...]" należało uznać za spełniające minimum wymogów formalnych aby rozstrzygnięcie to stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium uznało, iż odwołujący się nie jest stroną wskazanego wyżej postępowania, choć może być zainteresowany jej rozstrzygnięciem. Powołując się na art. 28 kpa i art. 36 ustawy o drogach publicznych wskazano, że stroną postępowania jest właściciel umieszczonego w pasie drogowym obiektu – A.B., zaś organem uprawniony do prowadzenia postępowania Burmistrz Miasta i Gminy, który na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Organ odwoławczy stwierdził, iż z przepisów ustawy o drogach publicznych nie sposób wywieść uprawnień odwołującego się do występowania w charakterze strony. Powołano się na ugruntowaną w orzecznictwie sądowym tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Natomiast interesu prawnego nie można "wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny" (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. 1). Wobec stwierdzenia, że M.J. nie przysługuje przymiot strony, Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył M.J. Wniósł o uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa, przede wszystkim art. 2 i 7 Konstytucji RP, jak również przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8 oraz 77 § 1 kpa, art. 28 i 107 § 3 Kpa oraz .art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem skarżącego winien mu przysługiwać przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa, z uwagi m.in. na treść art. 144 kc oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nadto zarzucił, że wydana decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 kpa oraz art. 24 Konkordatu w zw. z art. 53 ust. 1 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, iż organy administracji nie podjęły działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 kpa. Skarżący podał, iż naruszenie tych norm doprowadziło do błędnych ustaleń przez Kolegium, iż prawo strony w tym postępowaniu posiada A.B. jako właścicielka krzyża, gdy tymczasem z wniosku o wszczęcie postępowania w tej sprawie wynika, że A.B. jako jedna z osób wnioskujących o podjęcie działań przez Burmistrza nie jest właścicielem tego obiektu i podobnie jak skarżący wywodzi swoje uprawnienia z przysługującego jej prawa własności nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu wyjaśniono, iż interes prawny skarżącego wynika wprost z przepisu prawa materialnego tj. prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której zlokalizowano kwestionowany obiekt, która to nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania wspomnianego obiektu, przy czym oddziaływanie to w ocenie strony przybrało postać ponad przeciętną miarę. Umieszczenie bowiem metalowego krzyża w odległości kilku metrów od okien domu narusza jego prawo do swobodnego i nieskrępowanego korzystania z nieruchomości, a z uwagi na religijny charakter obiektu de facto pełni funkcję prywatnego cmentarza z palącvmi się wciąż zniczami w pasie drogi gminnej. Dodatkowo skarżący podaje, iż taka lokalizacja symbolu religijnego w pasie drogowym wydatnie zmniejsza wartość ekonomiczną nieruchomości, co oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną w zakresie przysługującego mu prawa własności oraz jej ochrony w trybie art. 144 kc. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego jako strony tego postępowania, gdyż lokalizacja krzyża wpływa bezpośrednio na spadek wartości wszystkich nieruchomości położonych przy ulicy S., w tym nieruchomości skarżącego narażonej na bezpośrednie oddziaływanie obiektu. Nadto skarżący wskazał na ingerencję w sferę jego praw oraz wolności obywatelskich i religijnych, co narusza art. 53 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem w sposób stały oraz bezpośredni, negatywnie wpływa na skarżącego, który jako osoba niewierząca posiada konstytucyjnie gwarantowane prawo do poszanowania jego światopoglądu, z którym to prawem wiąże się obowiązek po stronie innych podmiotów do powstrzymania się od działań naruszających to prawo. Skarżący podał, iż działanie organu I instancji legitymizujące lokalizację krzyża w pasie drogi gminnej jest działaniem o charakterze immisji pośrednich psychicznych (art. 144 kc), gdyż w sposób bezpośredni "zmusza" skarżącego jako osobę niewierzącą do codziennego oglądania z okien własnego domu symbolu religijnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wyjaśniło, że w decyzji błędnie wskazano A.B. jako właściciela krzyża zlokalizowanego w pasie drogi gminnej podczas, gdy z akt sprawy wynika, że właścicielami tymi są B.J. wraz z T.P. Pomyłka ta w ocenie Kolegium nie zmienia jednak oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu decyzji w zakresie uprawnień skarżącego w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym. Odnośnie zaś kwestii dotyczących prawa sąsiedzkiego oraz naruszenia przepisów Prawa budowlanego Kolegium stwierdziło, iż zagadnienia te nie mogły być przedmiotem decyzji, w tym zakresie strona winna rozważyć wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego, bądź zainicjować postępowanie przez organem nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Należy także podkreślić, że stosownie do art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Wskazać należy także, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ustawy ppsa. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego nakazania usunięcia obiektu w postaci metalowego krzyża posadowionego przez B.J. wraz z T.P. w dniu 28 lipca 2007r. w pasie drogi gminnej ul. S. w R. przy posesji nr "[...]". O nakazanie usunięcia krzyża z pasa drogowego wystąpiła część mieszkańców ulicy S. uznając, iż wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy zezwolenie na jego lokalizację jest niezgodnie z prawem. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił nakazania usunięcia obiektu pismem z dnia "[...]", na które odwołanie złożył jeden z wnioskodawców M.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarżoną decyzją z "[...]" umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony. Na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że krzyż został zlokalizowany w pasie drogi gminnej, bowiem okoliczność tę potwierdza Burmistrz w swoim piśmie z dnia "[...]". Stosownie zaś do art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg gminnych są wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wskazany wyżej przepis w zw. z art. 36 tej ustawy wydawałby się uprawniać Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem grupy mieszkańców z dnia 3 sierpnia 2007r., gdyby w tym zakresie przeprowadzone zostało jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w kwestii lokalizacji spornego obiektu - ustalenia na jakiego rodzaju lokalizację obiektu wydana została decyzja zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym krzyża oraz czy taka decyzja została w ogóle wydana, czy obiekt ten wymagał zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu architektoniczno - budowlanego. W tym jednak zakresie organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego poza stwierdzeniem, w piśmie z "[...]", iż metalowy krzyż został posadowiony w pasie drogi gminnej informując jednocześnie, że obiekt ten nie powinien przeszkadzać lub stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ul. S. W ocenie Sądu tak przeprowadzone postępowanie dowodowe, a raczej jego brak, oraz tak ustalony stan faktyczny w sprawie budzi uzasadnione wątpliwości, co do właściwości rzeczowej tego organu w sprawy. Powołany wyżej przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem delegację do rozpoznawania spraw w nim określonych dla dwóch różnych organów. W przypadkach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, obowiązek podjęcia działań w celu przywrócenia stanu poprzedniego spoczywa zarówno na zarządcy drogi, jak i na organach nadzoru budowlanego w przypadkach wymagających podjęcia działania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W celu rozgraniczenia uprawnienia dla określonego organu w zakresie obowiązku wynikającego z art. 36 ustawy o drogach publicznych w zdaniu drugim wprowadzono regulację, iż w sytuacji gdy zajęcie pasa drogowego wymaga podjęcia działań w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego właściwym w tej sprawie organem jest nadzór budowlany. Organ ten wydaje wówczas decyzję o rozbiórce obiektu. Natomiast w pozostałych przypadkach zajęcia pasa drogowego (zdanie pierwsze art. 36) obowiązek jego przywrócenia należy do zarządcy drogi (por. Kotowski Wojciech, Kurzępa Bolesław, Komentarz do art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, LEX/el 2004). Jak już wskazano wcześniej z przekazanych sądowi akt sprawy nie wynika, czy zajęcie pasa drogowego w tej sprawie stanowi jednocześnie naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, zaś organ odwoławczy także nie uzupełnił w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Okoliczność ta powoduje, iż Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Kolegium uchylił ją, jak również uchylił orzeczenie organu I instancji, gdyż wyjaśnienie przez organy administracji tej podstawowej kwestii będzie miało decydujące znaczenie tak dla ustalenia właściwego organu do rozpatrzenia w przedmiocie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego, jak również dla określenia właściwego kręgu podmiotów, którym w tej sprawie będzie przysługiwał przymiot strony postępowania. Wobec powyższego organy obu instancji wydając skarżoną i poprzedzającą ją decyzję naruszyły art. 7, 8 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: kpa. Wskazać należy bowiem, że organy administracji publicznej mają obowiązek bezwzględnego przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ścisłym związku z tą zasadą pozostają inne zasady ogólne postępowania administracyjnego obligujące do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień (art. 9 kpa) oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest zgodnie z art. 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odzwierciedleniem realizacji wymienionych zasad jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji. Pod tym względem decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nadto należy podzielić zarzut skarżącego, że decyzja Kolegium zawiera wadę w ustaleniu stanu sprawy poprzez nieprawidłowe ustalenie stron tego postępowania. Nie zmienia tego okoliczność, iż organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę przyznaje się do tego błędu twierdząc jednakże, iż uchybienie to nie ma wpływu dla rozpoznania sprawy. Uchybienie to potwierdza bowiem naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa. W tym miejscu wskazać należy także, iż Sąd podziela przyjęty w doktrynie prawa pogląd, że w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych to przyjmuje się, iż w przypadku, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, to zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na wniosek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2005, wydanie 7, str. 345). Wobec powyższego w sprawie należało przyjąć, że Burmistrz wszczął postępowanie z urzędu pomimo, że w tej sprawie część mieszkańców ul. S. w R. złożyła wniosek o nakazanie przywrócenia pasa drogowego drogi gminnej do stanu poprzedniego. Skoro bowiem przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych zobowiązuje do prowadzenia postępowania w sytuacji zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek - zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu – to wszczęcie postępowania w tym przedmiocie następuje z urzędu, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, skąd organ powziął informację o wystąpieniu wskazanych w przepisie okoliczności. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są takimi decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa. Stąd Kolegium prawidłowo przyjęło, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" odmawiające nakazania usunięcia obiektu w postaci metalowego krzyża posadowionego w pasie drogi gminnej stanowi decyzję. Niemniej o wszczęciu postępowania z urzędu w tej sprawie nie zawiadomiono osób będących stronami, czym naruszono dyspozycję art. 61 § 4 kpa, a przed wydaniem rozstrzygnięcia nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego poza wyciągiem z protokołu z dnia 20 sierpnia 2007r. drugiej części posiedzenia Komisji Rolnictwa i Ładu Przestrzennego z dnia 16 sierpnia 2007r., gdzie stwierdzono, że usytuowanie spornego obiektu w postaci metalowego krzyża posadowionego przez B.J. "niczemu nie powinno przeszkadzać i nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa komunikacji na ul. S.". Organ odwoławczy nie uzupełniając tego braku postępowania skupił się jedynie na aspekcie braku po stronie odwołującego się M.J. przymiotu strony w postępowaniu o nakazanie usunięcia spornego obiektu prowadzonym przez zarządcę drogi, przyjmując za kryterium warunkujące przyznanie statusu strony tego postępowania legitymowanie się prawem własności do posadowionego metalowego krzyża. Działanie takie jak wskazano wyżej było niewłaściwym, gdyż nie wyjaśniono jednoznacznie właściwości organu do rozpoznania niniejszej sprawy, co może skutkować różnym kręgiem osób którym przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu, a po drugie w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy nie zawarł analizy przepisów prawa, które przesądzałyby o braku po stronie odwołującego się przymiotu strony w tym postępowaniu. Wobec wskazanych wyżej uchybień w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w sprawie i braku jednoznacznych ustaleń co do właściwości organu orzekającego, a co za tym idzie także właściwego ustalenia kręgu podmiotów którym w sprawie przysługuje przymiot strony przedwczesnym byłoby rozstrzyganie przez Sąd w sprawie posiadania przymiotu strony takiego postępowania. Należy jednakże podzielić stanowisko skarżącego, iż uprawnienie do posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r. sygn. I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s 5. z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza). Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 255. Wskazać należy także, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego, a na taki właśnie przepis art. 144 kodeksu cywilnego powołuje się skarżący oraz na związane z prawem własności negatywne oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią. Z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia w prowadzonym postępowaniu skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przedwczesne byłoby także wypowiadanie się przez Sąd co do oceny skuteczności zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia jego praw obywatelskich i swobód gwarantowanych Konstytucją RP oraz wpływu zlokalizowanego w pasie drogi gminnej obiektu na jego nieruchomość. Mając na uwadze powyższe Sąd uznając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Nadto na podstawie art. 200 ustawy ppsa. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, na które składają się opłacone przez skarżącego koszty wpisu sądowego w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa.