II SA/Ol 540/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi D. i G. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy udzielenia wyjaśnienia treści decyzji - oddala skargę. Decyzją z dnia l sierpnia 2003 roku, znak "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia 7 czerwca 1999 roku, znak "[...]" wyrażającej zgodę "A" PPBH G. C. na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek D. i G. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2003 roku, znak "[...]" utrzymało w mocy decyzję własną argumentując jak w uzasadnieniu poprzedniej decyzji. Pismem z dnia 19 kwietnia 2004 roku, nawiązując do decyzji z dnia 7 listopada 2003 roku, G. C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyjaśnienie, czy w dniu 7 czerwca 1999 roku działalność w zakresie wykorzystywania odpadów z energetycznego spalania węgla kamiennego była lub nie była uregulowana przepisami prawa, a jeżeli była, to jakimi i jaki organ administracji publicznej był właściwy do wydania stosownej decyzji? Postanowieniem z 27 maja 2004 roku, znak "[...]" organ odmówił udzielenia żądanego wyjaśnienia. W uzasadnieniu podniesiono, że w decyzji z dnia 7 listopada 2003 roku organ nie wypowiadał się na temat będący przedmiotem pytania zawartego we wniosku G. C. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji, natomiast pytanie wykracza poza tę treść i dlatego wniosek uznano za niezasadny. D. i G. C. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i udzielenie wyjaśnienia zgodnie z żądanym wnioskiem. W uzasadnieniu podnieśli, że organ ma ustawowy obowiązek dokonać czynności wynikającej z art. 113 § 2 k.p.a., gdyż wątpliwości co do treści decyzji są oczywiste. Zdaniem skarżących, jeżeli uznano decyzję z 7 czerwca 1999 roku za nieważną, to także rozstrzygano o tym, czego dotyczyło pytanie w trybie art. 113 § 2 k.p.a., czyli o wykorzystaniu odpadów paleniskowych. Natomiast uchylanie się organu od zajęcia merytorycznego stanowiska narusza treść decyzji z dnia 7 listopada 2003 roku oraz art. 113 § 2 k.p.a. Z kolei fakt nie znalezienia podstawy prawnej do podejmowania działań w zakresie wykorzystania odpadów paleniskowych ze spalania węgla kamiennego w wymienionych przez organ ustawach może oznaczać, że takie działania - w dniu 7 czerwca 1999 roku - mogły być podejmowane bez decyzji administracyjnych lub, że wskazane ustawy nie określają podstawy podejmowania działań dla wykorzystania takich odpadów i mogą się one znajdować w innych przepisach, nie wskazanych przez organ. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2004 roku, znak "[...]" organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji, a nie wszelkie wątpliwości powstałe na tle sprawy, w której została wydana decyzja. Natomiast z wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, że nie domagają się oni wyjaśnienia treści decyzji, ale uzupełnienia jej o dodatkowe rozważania zagadnień w niej zawartych. Na powyższe postanowienie D. i G. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § l i 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez odmowę dokonania wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia l sierpnia 2003 roku i 7 listopada 2003 roku pomimo zaistnienia ku temu okoliczności i wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący decyzją z 7 czerwca 1999 roku uzyskali uprawnienie lub nałożono na nich obowiązek rekultywacji poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami paleniskowymi ze spalania węgla kamiennego. Jednakże organ uznał, że decyzja ta jest nieważna, gdyż brak było podstawy prawnej do jej wydania. Zdaniem skarżących zachodzą wątpliwości co do treści decyzji z 7 listopada 2003 roku, gdyż nie wiadomo, czy decyzja z 7 czerwca 1999 roku została uznana za nieważną w całości czy też jedynie w części. Organ stwierdzając nieważność decyzji z powodu braku podstawy prawnej ograniczył się do stwierdzenia, iż brak tej podstawy prawnej dotyczy możliwości wyrażenia zgody na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów. Natomiast w decyzji nie podniesiono kwestii braku podstawy prawnej do wyrażenia zgody oraz jej wymogu na wypełnienie wyrobiska odpadami paleniskowymi ze spalania węgla kamiennego przez elektrociepłownię. Wewnętrzne sprzeczności w decyzji oraz unikanie formułowania tez dotyczących treści całej decyzji z 7 czerwca 1999 roku spowodowały, że treść decyzji nasuwa zasadnicze wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc bezzasadność zarzutów skarżących, gdyż nieważność decyzji z 7 czerwca 1999 roku stwierdzono w całości. Organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, gdyż jego zdaniem, wyszedłby poza granice postępowania wyznaczonego skarżonym postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia stronie na jej żądanie, wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne, gdy jest ona niejednoznaczna lub sformułowana w sposób utrudniający ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego sprawy, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (wyroki NSA: z 16 czerwca 1997r., I SA/Ka 1612/96, niepubl.; z 21 maja 1999 r., I SA 1456/98, niepubl.). Zatem celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie. Skarżący, nawiązując do decyzji z dnia 7 listopada 2003 roku, domagali się wyjaśnienia, czy w dniu 7 czerwca 1999 roku działalność w zakresie wykorzystywania odpadów z energetycznego spalania węgla kamiennego była lub nie była uregulowana przepisami prawa, a jeżeli była, to jakimi i jaki organ administracji publicznej był właściwy do wydania stosownej decyzji? Tymczasem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie rozstrzygały tej kwestii, a jedynie odnosiły się do zagadnienia, czy w dacie wydania decyzji z 7 czerwca 1999 roku przez Starostę istniały przepisy materialnego prawa administracyjnego obligujące organ administracji publicznej do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów. W poprzednio prowadzonym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji badana była kwestia dotycząca istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji z 7 czerwca 1999 r., pomimo rozważenia szeregu rozwiązań także tych prezentowanych przez skarżących nie stwierdzono istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów. Małżonkowie C. w skardze wniesionej wówczas do sądu jako kolejną możliwą podstawę prawną wskazali Ustawę o odpadach z 27 czerwca 1997r. (Dz. U. nr 96 póz. 592 ze zm), jednak i ta ustawa została wykluczona z katalogu możliwych podstaw do wydania decyzji o zmianie technicznego sposobu rekultywacji gruntów. Tak więc nie mogą skarżący żądać obecnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnień w kwestiach, które w rzeczywistości nie były przedmiotem rozstrzygnięcia tegoż kolegium. Skarżący podnoszą także wątpliwości co do treści decyzji z 7 listopada 2003 roku, gdyż ich zdaniem nie wiadomo, czy decyzja z 7 czerwca 1999 roku została uznana za nieważną w całości czy też jedynie w części. Przepis art. 156 § l Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zajdzie jedna z przesłanek określonych w punktach 1-7 tego artykułu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest także stwierdzenie nieważności części decyzji (wyroki NSA: z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, niepubl.; z 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, niepubl.; z 19 maja 1999 r, IV SA 270/96 niepubl.). Unieważnienie części decyzji może nastąpić, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § l k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Poza tym wolny od wad fragment decyzji, powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (wyrok SN z 23 stycznia 2003 roku, III RN 3/02, OSNP 2004/4/56). W niniejszej sprawie nigdy nie można było mieć wątpliwości czy przedmiotowa decyzja została unieważniona w całości czy w części, bo brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu by wyprowadzić wniosek, iż została unieważniona tylko część decyzji, gdyż decyzja Starosty z 7 czerwca 1999 roku wyrażała jedynie zgodę na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów i określała warunki przystąpienia do prac rekultywacyjnych. Wydaje się, że również skarżący doskonale zdają sobie sprawę z tego, iż decyzja z 7 czerwca 1999 r. unieważniona została w całości, bo argument co do możliwości częściowego unieważnienia decyzji pojawił się dopiero w skardze skierowanej do sądu po zapoznaniu się z argumentacją kolegium będącą odpowiedzią na poprzednie twierdzenia skarżących. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 Ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.