II SA/Ol 541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3) postanawia zwrócić skarżącemu R. K. nienależnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 grudnia 2008 r. R. K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wydanie zaświadczenia o okresie służby w wyższym wymiarze tj. okresie służby pełnionej w sekcji antyterrorystycznej. Komendant Miejski Policji w dniu 6 lutego 2009 r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że R. K. w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 1998 r. oraz od 1 stycznia 2000 r. do 31 stycznia 2000 r. pełnił służbę w warunkach określonych § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Po otrzymaniu tego zaświadczenia skarżący ponownie zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wydanie nowego zaświadczenia uwzględniającego pełny czas jego służby obejmujący okres od stycznia 1993 r. do końca 2000 r. bądź też o odmowę wydania takiego zaświadczenia w formie postanowienia. Postanowieniem z dnia 4 marca 2009 r. Komendant Miejski Policji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej za lata 1993 – 1997 i 1999. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie dokonanych ustaleń brak jest podstaw do zaliczenia R. K. okresu służby za wskazane lata, gdyż nie potwierdza tego analiza akt osobowych, brak jest też kart pracy potwierdzających wykonywanie czynności uzasadniających podwyższenie emerytury. Od powyższego postanowienia R. K. odwołał się wskazując, że służbę w strukturach antyterrorystycznych pełnił od stycznia 1993 r. do końca roku 2000. W tym czasie brał udział w szkoleniach, działaniach bojowych i pirotechnicznych. Fakty te można potwierdzić w inny sposób niż przy pomocy kart pracy np. przez oświadczenia policjantów. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem nr "[...]" z dnia 27 marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest informacji o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresach innych niż wskazane w zaświadczeniu z dnia 6 lutego 2009 r. Organ I instancji przyjął m.in. oświadczenia policjantów, którzy brali udział w działaniach ze skarżącym i pełnią służbę nadal. Organ byłby zobowiązany do wydania zaświadczenia o żądanej treści gdyby żądanie dotyczyło potwierdzenia faktów lub stanu prawnego z prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych danych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. K. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 218 § 2 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy tok sprawy oraz wskazał na warunki, które należy spełnić aby takie zaświadczenie mogło być wydane. Poniósł też to, że organ II instancji pominął fakt, iż dysponuje on zaświadczeniem, którego oryginał znajduje się w Komendzie Głównej Policji, a z jego treści wynika, że w 1993 i 1994 r. brał udział w działaniach realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną. Organy w sprawie tej nie zostały zwolnione z obowiązku szczegółowego zbadania sprawy, a w wydanych postanowieniach zaprzeczyły informacjom, które były w ich posiadaniu. Niezrozumiałym jest dlaczego organy w pewnych przypadkach uznają za dowód pisemne oświadczenia a w innych nie, a przecież swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ nie wyjaśnił jakie dokumenty analizował i dlaczego na ich podstawie nie uwzględnił wniosku o wydanie zaświadczenia, które jest jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając, że organ byłby zobowiązany do wydania określonego zaświadczenia, gdyby żądanie dotyczyło faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych danych. Ponadto organ nie ma obowiązku, jeżeli dane informacje nie znajdują się w jego posiadaniu, do dokonywania czynności wyjaśniających i oceny dowodów. Takie działania należałoby uznać za niedopuszczalne gdyby wkraczały w kompetencje innych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie narusza normę art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, wobec braku właściwego uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie postanowień. Zgodnie z art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę przybiera formę postanowienia, na które służy zażalenie. Z zasad wykładni systemowej można wyprowadzić wniosek, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia powinno zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i 125 kpa (J. Borkowski (w: B. Adamiak,. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, W-wa 2008 r., 9 Wydanie, s. 840). Powinno zawierać w szczególności uzasadnienie oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego jest uregulowany w art. 124 § 2 i art. 125 § 3 kpa oraz wynika on z brzmienia art. 107 § 4 in fine kpa, do którego odsyła się m.in. w art. 126. Treść uzasadnienia faktycznego i prawnego musi być zgodna z art. 107 § 3 kpa, zawierając ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego kwestii procesowej lub istoty sprawy oraz przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ wydający postanowienie. Wprawdzie postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony, ale nie znaczy to, że nie ma żadnego postępowania. Minimalne rygory proceduralne muszą być w tym postępowaniu zachowane, ponieważ idzie tu o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który w myśl art. 76 kpa stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Taki dokument może stanowić koronny dowód w (...) postępowaniu, przemawia bowiem za nim prawne domniemanie prawdziwości (J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja i metody, Technika 1988, Nr 2, s.16). Jak wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1227/06 (LEX nr 320833) w niektórych przypadkach, celem ustosunkowania się do żądania strony, tzn. wydania bądź też odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Możliwość taką przewiduje § 2 art. 218 kpa, na mocy którego, organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczenia. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach postanowień. Organ I instancji poczynił pewne starania w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jednak była to tylko próba wyjaśnienia sprawy, próba która nie została doprowadzona do końca i właściwie przeanalizowana. Z pewnością efekty postępowania wyjaśniającego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia go poprzedzającego, a tak się nie stało, w związku z czym naruszono normę art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Organ II instancji w całości podzielił ustalenia dokonane przez Komendanta Miejskiego Policji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w ocenie organów o braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści legło to, że brak jest kart pracy za poszczególne lata, analiza akt osobowych nie potwierdza wykonywanych przez skarżącego określonych czynności, a zaświadczenie dokumentujące pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1998 i 2000 zostało wystawione wcześniej. Jeżeli chodzi o pierwszą tezę to obecnie nie można przesądzić tego czy jest ona prawdziwa czy nie, bo z zestawienia udziału w działaniach bojowych jak i pisma przewodniego Dowódcy Oddziału Prewencji Policji wynika z pewnością, że w działaniach bojowych skarżący brał udział w 1998 i 2000 roku, natomiast nie sposób z kart pracy funkcjonariusza wyprowadzić wniosku czy brał on udział w takich działaniach w pozostałych latach. Przypomnieć należy, że karty pracy funkcjonariusza zostały nadesłane w związku pierwszym wnioskiem skarżącego o wydanie zaświadczenia, kiedy to nie wskazywał on jeszcze tego jakiego okresu ma dotyczyć zaświadczenie. Dlatego też organ aby w sposób właściwy rozstrzygnąć sprawę dotyczącą wydania zaświadczenia powinien ponownie (jeżeli sam nie dysponuje możliwością uzyskania danych) zwrócić się do oddziału prewencji o podanie stosownych informacji. Z kart pracy jak i pisma przewodniego nie wynika bowiem to czy skarżący jedynie w 1998 i 2000 roku wykonywał działania w związku, z którymi może być podwyższona emerytura, czy działania takie R. K. mógł wykonywać także w innych latach i czy ma to potwierdzenie w stosownych dokumentach, czy też wreszcie wykluczone jest aby skarżący w innych latach wykonywał działania skutkujące zwiększeniem świadczenia emerytalnego. Twierdzenia te są tym bardziej uzasadnione, gdy się weźmie pod uwagę to, że dowódca oddziału prewencji oprócz kart pracy przesłał trzy oświadczenia funkcjonariuszy, z których wynika, iż skarżący od stycznia 1993 r. do października 2000 r. pracował w grupie specjalnej. Trudno byłoby uznać aby zaświadczenie mogło być wydane na podstawie oświadczeń innych osób, ale oświadczenia te wskazują na możliwość odnalezienia dokumentu potwierdzającego służbę skarżącego w określonych warunkach. Organ I instancji dołączył do akt oświadczenia policjantów, ale w ogóle je pominął w uzasadnieniu postanowienia, a organ II instancji choć dostrzegł ten fakt praktycznie zupełnie się do niego nie odniósł, choć istnieje wyraźna sprzeczność (jeżeli podzielić stanowisko organów co do zupełności kart pracy) między wnioskami wynikającymi z kart pracy, a oświadczeniami policjantów. Podobnie należy odnieść się do przedłożonej przez skarżącego kserokopii zaświadczenia o ukończeniu kursu, na podstawie przedłożonej kopii zaświadczenia wystawić nie można, ale wskazuje ono na możliwość ukończenia kursu i na to, że oryginał takiego zaświadczenia powinien znajdować się w jednostce zatrudniającej policjanta lub organizującej kurs. Zupełną niewiadomą pozostaje to jaka analiza akt osobowych doprowadziła organy do przekonania, iż skarżącemu nie można wydać innego zaświadczenia niż to z 6 lutego 2008 r. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika nie tylko jakie dokumenty były analizowane, ale i to czy w ogóle jakiekolwiek dokumenty znajdujące się w aktach osobowych były analizowane. Na podstawie uzasadnień postanowień wydanych przez organy obu instancji nie można zrozumieć czy w ocenie organów ukończenie kursu rozpoznania minersko-pirotechnicznego organizowanego w 1994 r. nie daje podstaw do wydania stosownego zaświadczenia, czy też dokument ten został po prostu przez organy pominięty. W sposób bardzo podobny należy odnieść się do ukończenia szkolenia z zakresu taktyki rozwiązań siłowych w realizacji zadań o wysokim stopniu ryzyka. Niewiadomą pozostaje też to czy analizowane były znajdujące się w aktach personalnych opinie służbowe i zakresy obowiązków, z których może wynikać to kiedy i jakie obowiązki służbowe R. K. wykonywał. Nie jest też prawdą, że pełnienie służby przez skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej w latach 1998 i 2000 zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia 6 lutego 2009 r. Jeżeli chodzi o rok 1998 to zacytowane wyżej stwierdzenie jest prawdziwe, ale w przypadku roku 2000 zaliczono do powyższych celów tylko miesiąc styczeń, co w sposób oczywisty wynika z treści zaświadczenia znajdującego się na karcie 213 akt administracyjnych. W tej sytuacji należy stwierdzić, że żadna z trzech przesłanek, na których oparł się organ wydając zaskarżone postanowienie nie jest albo do końca wyjaśniona albo rozmija się z rzeczywistym stanem rzeczy. Dlatego też w świetle powyższych rozważań oczywiste jest, że sąd w żaden sposób nie przesądza tego czy organ powinien wydać skarżącemu zaświadczenie o żądanej treści czy też odmówić wydania zaświadczenia, przy czym w przypadku odmowy stanowisko organu powinno być w sposób jasny i rzeczowy uzasadnione, bo to że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony nie może oznaczać, że w przypadku wydania postanowienia organ zwolniony jest od przestrzegania reguł jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w pkt 2 wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. W pkt 3 wyroku orzeczono o zwrocie skarżącemu nienależnie uiszczonego wpisu.