II SA/Ol 546/19

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", "[...]" w sprawie odwołania Skarbnika Gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia "[...]" Rada Miejska w "[...]", na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019, poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 70 § 1 i 3 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U z 2018 r., poz. 917), na wniosek Burmistrza "[...]" odwołała B. K. ze stanowiska skarbnika – głównego księgowego budżetu Gminy "[...]" (§ 1). W § 2 wskazano, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia, a w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w "[...]", B. K. zarzuciła jej: 1. rażące naruszenia przepisów prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt. 3 u.s.g., art. 70 ust. 1 i 3 Kodeksu pracy, art. 69 w zw. z art. 70 ust. 1 (1), art. 70 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 Kodeksu pracy oraz art. 5 ust. 1 kodeksu pracy, poprzez naruszeniu trybu i podstaw merytorycznych odwołania wyrażonych w w/w przepisach oraz naruszenie art. 7 Konstytucji wyrażonej w nich zasady praworządności, polegające na: - podjęciu uchwały o odwołaniu skarżącej ze stanowiska skarbnika, bez dokonania żadnych ustaleń faktycznych co do zaistnienia podstaw odwołania w trybie dyscyplinarnym (brak uprzedniego rozpatrzenia sprawy w odpowiedniej komisji, brak przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, brak wysłuchania skarżącej), - pozbawienie skarżącej prawa do zabrania głosu we własnej sprawie, pomimo złożenia przez nią wniosku o możliwość zabrania głosu; zaniechanie uprzedniego zwrócenia się do skarżącej o zajęcie stanowiska w sprawie; odwołanie skarżącej pomimo zaniechania uzyskania od niej stanowiska, - podjęcie uchwały bez uzasadnienia - pomimo, że w przypadku odwołania dyscyplinarnego organ ma obowiązek wskazać w uzasadnieniu konkretne powody odwołania i uzasadnić - w oparciu o dowody - że naruszenie zaistniało i że miało cechy ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, - wskazanie w podstawie prawnej odwołania art. 52 Kodeksu pracy, podczas gdy przepis ten nie może być podstawą odwołania skarbnika gminy, taką podstawę może stanowić jedynie art. 70 Kodeksu pracy. 2. naruszenie załącznika nr 5 do statutu Gminy "[...]", tj.: - § 7 - poprzez zaniechanie wezwania/zaproszenia na sesję skarbnika gminy, zaniechanie zawiadomienia skarbnika o sesji, - § 11 - poprzez nieprzerwanie/odroczenie sesji mimo złożenia w tym względzie kilku formalnych wniosków przez radnych oraz pomimo faktu, że zachodziły przeszkody uniemożliwiające radzie prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy - brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, brak obecności skarbnika, - § 15 pkt. 2 – poprzez pozbawienie radnych prawa do złożenia wniosków formalnych o zmianę porządku obrad i o odroczenie sesji, - § 56 – poprzez odmowę poddania pod głosowanie wniosków radnych o zmianę porządku obrad oraz o odroczenie sesji. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchwała powoduje podwójny skutek: w sferze pracowniczej i publicznoprawnej, stąd też sąd jest uprawniony do badania takiej uchwały wyłącznie w zakresie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Sesja nadzwyczajna, ma której dokonano odwołania skarbnika zwołana została na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek Burmistrza z dnia 17 maja 2019 r. Brali w niej udział wszyscy radni. Żaden przepis prawa nie stanowi o obowiązku zaproszenia na sesję skarbnika Gminy. Uchwała w sprawie odwołania Skarbnika nie jest objęta zakresem działania żadnej komisji. Uchwała została podjęta. Uchwałę podejmuje rada na wniosek burmistrza i tak też stało się w przedmiotowej sprawie. Projekt uchwały wraz z uzasadnieniem był dostępny powszechnie na stronie Urzędu. Przyczyny uzasadniające odwołanie wskazano w uzasadnieniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika natomiast, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie ma cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 u.s.g. Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w p.p.s.a. Interes prawny skarżącej w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że uchwała w sprawie odwołania Skarbnika Gminy "[...]" w sposób bezpośredni wpływa na sytuację osobistą skarżącej, tj. stosunek pracy. Ma ona zatem interes prawny do zbadania zgodności z prawem tej uchwały, gdyż narusza ona jej interes prawny, godząc w jej stosunek zatrudnienia. Ponadto, skarbnik gminy pełni funkcje publiczne określone przepisami prawa i jest ustawowym elementem struktury organizacyjnej gminy. W tym stanie rzeczy, uchwała mająca za przedmiot zmiany w strukturze organizacyjnej (odwołanie skarbnika ) jest uchwałą w sprawie "z zakresu administracji publicznej". Skarbnik gminy jest ustawowym, obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej gminy, którego obowiązki i uprawnienia reguluje m.in. ustawa o samorządzie gminnym. W świetle art. 18 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, powoływanie i odwołanie skarbnika gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy - na wniosek wójta. Wystąpienie przez wójta z wnioskiem o odwołanie skarbnika gminy nie zostało ograniczone przedmiotowo, ocena wystąpienia z takim wnioskiem została pozostawiona wójtowi, a jego skuteczność radzie gminy. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie i doktrynie, iż przepis ten - przez wymaganie wniosku o odwołanie lub powołanie skarbnika - chronić ma wójta przed podejmowaniem przez radę uchwał o odwołaniu lub powołaniu określonych osób na stanowisko skarbnika wbrew jego woli. Skarbnik jest pracownikiem o szczególnym statusie zawodowym (główny księgowy budżetu). Z uwagi na zadania i funkcje jakie wykonuje wójt, trudno byłoby uznać, że mógłby być pozbawiony wpływu na obsadę tak istotnego stanowiska jak stanowisko skarbnika. W wyroku z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1469/04, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym wskazany przepis nie określa wymagań, jakie ma spełniać wniosek o odwołanie skarbnika. Może on zatem przybierać formę pisemną lub formę ustną. W tym drugim przypadku jego istnienie może wynikać bezpośrednio lub pośrednio z dokumentów związanych z przygotowywaniem i przeprowadzeniem obrad rady, w tym także z oświadczeń, które po złożeniu ich przez właściwe osoby – mogą być traktowane jako dokument. Innymi słowy, brak ustawowych wymagań formalnych w odniesieniu do wniosku o odwołanie skarbnika pozwala uznać, że wniosek taki może być złożony w dowolnym czasie, nawet podczas sesji, na której skarbnik ma być odwołany, a wybór formy wniosku, jak i wskazanie powodów, dla których skarbnik miałby zostać odwołany ze stanowiska należą do wójta. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA 283/03) stwierdził, iż wprowadzenie do statutu gminy wymagania uzależniającego podjęcie uchwały o odwołaniu ze stanowiska sekretarza gminy (skarbnika) od wcześniejszego wysłuchania osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie, narusza prawo. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyrażającym ogólne upoważnienie do stanowienia w statucie o ustroju gminy oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy, upoważniający do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, dają gminie pewną samodzielność w zakresie rozwiązywania jej spraw ustrojowych. Jest to jednak samodzielność w granicach wyznaczonych ustawą. W omawianym przypadku chodzi o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, określające kompetencje rady gminy do powołania i odwołania sekretarza (skarbnika) gminy, określone w art. 18 ust. 2 pkt 3. Kompetencje te są ograniczone wyłącznie wymaganiem złożenia przez wójta wniosku w takiej sprawie. Wprowadzenie więc w tym zakresie dodatkowego wymagania w postaci obowiązku wysłuchania osoby, której wniosek o odwołanie dotyczy, stanowi dodatkowe, nieprzewidziane ustawą ograniczenie kompetencji rady jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy, zmieniające określone ustawą jej relacje z innymi organami i podmiotami funkcjonującymi w strukturze gminy, i przez to należy je uznać za naruszające tę ustawę. Ponadto, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA, iż "postanowienia statutu gminy są dla sądu prawnie wiążące pod warunkiem, że nie naruszają ustawy. Sąd nie jest zatem związany regulacjami statutowymi niezgodnymi z ustawą, nawet jeżeli te regulacje nie zostały wzruszone (np. w trybie nadzoru) i dalej obowiązują". Jako niezasadny należy zatem uznać zarzut dotyczący zaniechania wezwania/zaproszenia na sesję skarbnika gminy, jak też zaniechania zawiadomienia skarbnika o sesji, bowiem żaden przepis prawa materialnego (tym bardziej regulamin) nie nakłada na radę takiego obowiązku. Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.s.g., do zmiany porządku obrad sesji zwołanej na wniosek wójta (burmistrza) stosuje się przepis ust. 1a, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Ust. 1a stanowi, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, Burmistrz (jako wnioskodawca zwołania sesji) nie wyraził zgody na zmianę obrad sesji i zdjęcie z jej porządku procedowania nad odwołaniem skarbnika. W związku z powyższym, Przewodniczący Rady nie mógł zmienić porządku obrad. Mając powyższe na uwadze, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące nieprzerwania/odroczenia sesji, pozbawienia radnych prawa do złożenia wniosków o zmianę porządku obrad i o odroczenie sesji. Dodatkowo należy wskazać, że uchwała w sprawie odwołania skarbnika nie była objęta zakresem działania żadnej z komisji i została podjęta trzynastoma głosami na dwudziestu jeden radnych, przy pięciu głosach przeciwnych i trzech wstrzymujących się. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia norm prawa pracy wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1282), skarbnik gminy zatrudniony jest na podstawie powołania. Z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Uchwała rady gminy powołująca daną osobę na stanowisko skarbnika prowadzi więc jednocześnie do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Podobnie odwołanie ze stanowiska jest jednocześnie rozwiązaniem stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania, przy czym skutek rozwiązujący może nastąpić albo niezwłocznie, albo po upływie okresu równego okresowi wypowiedzenia, w zależności od przyczyn odwołania. Co do zasady, odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 Kodeksu pracy), chyba że nastąpiło z przyczyn określonych w art. 52 lub 53 Kodeksu pracy, bowiem wówczas jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 70 § 3 Kodeksu pracy). Zauważyć należy, że uchwała rady gminy o powołaniu skarbnika i jego odwołaniu niewątpliwie wywołuje skutki prawne zarówno w sferze publiczno-prawnej jak i w sferze stosunku pracy łączącego osobę pracującą na stanowisku skarbnika z właściwym urzędem. Odwołanie (uchwała) stanowi jednak jeden akt prawny i jako taki podlega ocenie pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na (między innymi) akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy jest czynnością z zakresu prawa pracy, podejmowaną w przypadku stosunku pracy z powołania przez organ działający na rzecz pracodawcy i wywołującą określone skutki w tej dziedzinie, która ma bez wątpienia charakter cywilnoprawny zobowiązaniowy. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może zatem rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą stosunku pracy. Jego skutki dotykające sfery publicznoprawnej nie mogą być bowiem przenoszone na stosunek o charakterze cywilnoprawnym zobowiązaniowym, jakim jest stosunek pracy (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 11 maja 2006 r., sygn. II PK 273/05). Skutki tego aktu w sferze prawa pracy podlegają bowiem kognicji sądu pracy i sąd administracyjny nie może oceniać prawidłowości zastosowania w uchwale art. 52 Kodeksu pracy. Tym samym, zgłaszane przez skarżącą wnioski dowodowe nie mogły odnieść skutku w przedmiotowym postępowaniu. Wskazać też należy, że projekt uchwały zawierał uzasadnienie, a nie ma przepisu prawa, który bezwzględnie wymaga takiego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.