II SA/Ol 547/18

Dnia 6 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 roku sprawy ze skargi K. Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego M. I. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2018 r., Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówił rodzinie zastępczej spokrewnionej - "[...]" (dalej jako: "skarżąca"), przyznania świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że na mocy prawomocnego postanowieniem Sądu Rejonowego "[...]", z dnia 31 maja 2016 r., skarżącej powierzono obowiązki rodziny zastępczej spokrewnionej małoletnich "[...]". Skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo z przeznaczeniem na zakup pieca centralnego ogrzewania. Istniejący piec uległ bowiem nagłej awarii, a dochód uzyskiwany przez rodzinę zastępczą nie pozwalał na zakup nowego pieca z własnych środków. Istnienie tej potrzeby potwierdził w dniu 19 marca 2018 r. koordynator rodzinnej pieczy zastępczej. Organ pierwszej instancji podniósł, że właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich jest Powiat "[...]". Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "[...]" stwierdził zaś, że potrzeby rodzin zastępczych spokrewnionych ubiegających się o świadczenia fakultatywne mogą być uwzględnione jedynie w zakresie odpowiadającym aktualnym możliwościom finansowym tego Ośrodka. MOPS w "[...]" ma jednak ograniczony budżet na świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a priorytetem było zabezpieczenie miesięcznych wypłat na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, które jest świadczeniem obligatoryjnym dla każdej rodziny. Z uwagi na powyższe, MOPS stwierdził, że nie miał możliwości udzielenia dofinansowania rodzinie zastępczej z przeznaczeniem na zakup nowego pieca c.o. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małoletnimi dziećmi, dla których stanowi spokrewnioną rodzinę zastępczą. Źródłem utrzymania rodziny jest renta skarżącej w wysokości "[...]" zł, świadczenia wypłacane na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz świadczenia wychowawcze. W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, skarżąca podniosła, że awaria pieca nastąpiła w czasie mrozów, co skutkowało koniecznością natychmiastowego zakupu nowego urządzenia. Skarżąca nie była w stanie pokryć należności za piec c.o. z własnych środków. Wyjaśniła, że jeden z wnuków jest niepełnosprawny, co generuje wyższe koszty jego utrzymania. Dodała, że ojciec dzieci nie płaci zasądzonych alimentów, a ponadto zaplanowała duży remont, na przeprowadzenie którego też musi zgromadzić środki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium"), decyzją z dnia 22 maja 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że pod opieką rodziny zastępczej spokrewnionej pozostaje dwoje dzieci, przyjętych na podstawie porozumienia Prezydenta Miasta "[...]"ze Starostą "[...]"z dnia 18 sierpnia 2016 r. W § 3 ust. 5 porozumienia ustalono, że: "Strony zgodnie ustalają, że przyznanie przez Powiat "[...]"jak i wysokość świadczeń fakultatywnych dla rodziny zastępczej, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, zależy od uprzedniej zgody Miasta "[...]"wyrażonej na piśmie. Poniesienie z tego tytułu wydatków przez Powiat "[...]", nie będzie wymagało zachowania formy pisemnego aneksu do niniejszego porozumienia". Kolegium wywiodło, że pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych ma charakter złożony. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzinom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków z tym związanych, zaś świadczeniami specjalnymi są te, które przyznawane są rodzinie zastępczej w momencie przyjęcia dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego. Pomoc zasadnicza należy do świadczeń o charakterze okresowym i jest przyznawana w trakcie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Świadczenia specjalne mogą mieć charakter świadczenia jednorazowego lub okresowego i mogą być przyznane w przypadku wystąpienia konieczności pokrycia niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka oraz gdy w wyniku zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenie okresowe przyznawane jest tylko wtedy, gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy, która przyznawana jest na okres trwania bezpośrednich skutków zdarzenia. Kolegium zaznaczyło, że świadczenia specjalne przyznawane są w ramach uznania administracyjnego. Z art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 998) wynika bowiem, że świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny i może, lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracji, nawet gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Kolegium sprecyzowało, że świadczenie w tej formie może zostać przyznane w wyjątkowych okolicznościach dotyczących w szczególności zdarzeń o charakterze nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i zapobieżenia, wywodzącym się np. z siły wyższej, niezależnej od woli człowieka. Pojęcie "zdarzenie losowe" użyte zostało w powołanym przepisie w znaczeniu potocznym, wobec czego obejmuje ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną. W ocenie Kolegium, brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia stanowi wystarczającą, uzasadnioną przyczynę nieuwzględnienia żądania skarżącej. Kolegium dodało, że sytuacja rodzin zastępczych spokrewnionych różni się w sposób zasadniczy od sytuacji podmiotów sprawujących inne formy pieczy zastępczej. Świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego też taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżąca podtrzymała wyjaśnienia i argumentację zawarte we wniosku o dofinansowanie i w odwołaniu. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2018 r., pełnomocnik skarżącej, ustanowiony w ramach prawa pomocy, podniósł, że brak ciepłej wody i ogrzewania w lokalu mieszkalnym nie stanowi warunków sprzyjających prawidłowemu rozwojowi i funkcjonowaniu małoletnich dzieci. Awaria pieca i jej skutki, szczególnie dotkliwe w okresie jesienno-zimowym, winny być uznane za zdarzenie mające wpływ na jakość sprawowanej opieki w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia opinia koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 19 marca 2018 r., z treści której wynika, iż temperatura we wszystkich pomieszczeniach lokalu mieszkalnego była zbyt niska. Opinia jednoznacznie wskazuje, iż wniosek skarżącej o przyznanie dofinansowania był w pełni zasadny. Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto, że organ pierwszej instancji w żadnym zakresie nie udowodnił, iż nie może poczynić nakładu finansowego i wspomóc skarżącej w zakupie pieca c.o. Nie wykazał planów budżetowych, z których wynikałoby, że dofinansowanie zakupu pieca przekraczałoby lub w znacznym stopniu wykorzystywałoby środki z budżetu. Zaznaczył, że skarżąca wnosiła jedynie o dofinansowanie zakupu pieca, a nie o przyznanie kwoty pokrywającej cały koszt zakupu pieca. Wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji finansowej, nie można przyjąć, że decyzja odmowna wydana z uwagi na brak środków finansowych, znajduje odzwierciedlenie w stanie faktycznym. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 998), rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. Z cytowanego przepisu wynika, iż podmioty rodzinnej pieczy zastępczej mogą wstępować z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia przez cały okres jej sprawowania, a przyznane świadczenie może być udzielone jednorazowo bądź mieć charakter okresowy. Ustawodawca przewidział dwie podstawy jego przyznania: zaistnienie zdarzenia losowego lub innego typu zdarzenia, które zmierzało będzie do poprawy jakości sprawowanej opieki. Posłużenie się przez ustawodawcę tak uniwersalnymi pojęciami oznacza, że pozostawił on organowi dużą dozę swobody w ocenie sytuacji podmiotu rodzinnej pieczy zastępczej, uzasadniającej udzielenie przedmiotowego świadczenia. Bezspornie bowiem przyznanie tego rodzaju świadczenia nie jest obowiązkiem organu, gdyż jest to świadczenie oparte na uznaniu organu administracji publicznej, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracji nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Przepis ten konstruujący upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej wymaga odniesienia się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Kontrola w takich wypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego, jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ administracji winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Organ pierwszej instancji, uzasadniając odmowę przyznania przedmiotowego świadczenia, powołał się na treść pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia 3 kwietnia 2018 r. W piśmie tym podano zaś jedynie ogólnikowo, że jednostka ta ma ograniczony budżet na świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a priorytetem jest zabezpieczenie miesięcznych wypłat na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, które jest świadczeniem obligatoryjnym dla każdej rodziny. Natomiast z przedłożonych Sądowi akt sprawy, ani z treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji nie wynika, jakimi środkami finansowymi, w ramach budżetu na 2018 r., dysponował organ na finansowanie świadczeń, o których mowa w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ile środków z tej puli przeznaczył na świadczenia obligatoryjne i fakultatywne, ilu podmiotom udziela obligatoryjnych świadczeń, czy też w jakim stopniu wydatkował środki przeznaczone na realizację świadczeń fakultatywnych. Nie wiadomo więc, czy i jakie są rzeczywiste możliwości finansowe zrealizowania żądania skarżącej. Wobec zaniechania poczynienia konkretnych ustaleń, popartych dokładnymi danymi co do wysokości budżetu przewidzianego na 2018 r. na opisywane świadczenia, należy uznać za gołosłowne twierdzenie, że skoro MOPS w "[...]" dysponuje ograniczonym budżetem na świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, to niemożliwe było udzielenie skarżącej żądanej pomocy. Z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów i danych, wskazujących na wielkość pozostających w dyspozycji organu na wnioskowany cel środków finansowych, powołanie się na brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia, nie stanowi wystarczającej, uzasadnionej przyczyny nieuwzględnienia żądania skarżącej. W tej sytuacji okoliczność, że świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane, nie może przesądzić o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Odwołanie się wyłącznie do ogólnikowego pisma MOPS w "[...]"narusza art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z art. 11 K.p.a. Organ musi wytłumaczyć, dlaczego do konkretnych ustaleń zastosował dany przepis lub dlaczego uznał go za niewłaściwy. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy nie wywiązały się należycie z powyższych obowiązków. Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że organy obu instancji nie zbadały stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia narusza granice uznania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i przeprowadzi ocenę okoliczności niniejszej sprawy. Zajęte stanowisko organ uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd zaznacza jednocześnie, że nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż będzie ono zależało od ustaleń poczynionych w toku ponownego rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715, z późn. zm.).