II SA/Ol 548/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. B. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") nakazał wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego na działce nr geod. "[...]", obręb N., gmina G. oraz przedłożyć w siedzibie organu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą określającą możliwość doprowadzenia realizowanej inwestycji do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych na opisanej wyżej działce ustalono, że D., L. i W. B. budują budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia z dnia 4 lipca 2016 r. Realizowana inwestycja jest niezgodna ze zgłoszeniem i warunkami technicznymi, gdyż odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną wynosi 1,5 m, podczas gdy w zgłoszeniu podano 3,0 m. Zażalenie na to postanowienie wniosła, w dniu 26 kwietnia 2018 r., D. B. (dalej jako: "skarżąca"). Zarzuciła, że ustalenia zawarte w kwestionowanym postanowieniu pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, w szczególności ustaleniami poczynionymi w toku kontroli przez organ pierwszej instancji. Skarżąca podała, że na działce znajduje się wiata na drewno (o wymiarach 3,65 m x 3,50 m), a nie objęty zgłoszeniem budynek gospodarczy (o wymiarach 6,94 m x 3,60 m), gdyż z realizacji tej inwestycji współwłaściciele działki zrezygnowali. Skarżąca zauważyła, że obowiązujące przepisy prawa nie określają dla wiat na drewno minimalnych odległości od granic działki budowlanej, zatem może być ona posadowiona na granicy działki, z zastrzeżeniem zachowania wymogów przewidzianych w przepisach przeciwpożarowych. Sporna wiata znajduje się 1,50 m od granicy działki, a ściana szczytowa stanowi osłonę o odporności ogniowej EI 120 i spełnia wymogi przeciwpożarowe. Skarżąca dodała, że przedłużeniem wiaty jest będąca w budowie kapliczka. Zdaniem skarżącej, wstrzymanie robót budowlanych przy tym obiekcie ingeruje w jej prawo do wolności wyznania. Postanowieniem z dnia "[...]" r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako: "k.p.a."), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia WINB podkreślił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność danej czynności. Organ odwoławczy podał, że pomimo dwukrotnego awizowania, skarżąca nie podjęła przesyłki, awizowanej w dniu 20 grudnia 2017 r. W dniu 28 grudnia 2017 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy. Wobec powyższego, stosownie do art. 44 § 4 k.p.a., z dniem 28 grudnia 2017 r. postanowienie organu pierwszej instancji należało uznać za doręczone. Termin do złożenia zażalenia upłynął więc z dniem 4 stycznia 2018 r. W ocenie organu odwoławczego, adnotacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pozwalały na przyjęcie, że zostały zachowane wymogi do uznania, że nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze (prawidłowy adres i podwójne awizowanie). Fakt późniejszego doręczenia postanowienia przez pracownika PINB pozostawał więc bez znaczenia prawnego. W złożonej do tutejszego Sądu skardze, skarżąca zarzuciła, że o wydaniu postanowienia przez PINB dowiedziała się dnia 19 kwietnia 2018 r., gdy pracownik tego organu osobiście doręczył to postanowienie jej mężowi. Podniosła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Stwierdziła, że postanowienie organu pierwszej instancji nie weszło do obrotu prawnego, gdyż choć było awizowane, to informacja o tym fakcie nie dotarła do skarżącej. Wyjaśniła, że nagminnie listonosz wrzuca przesyłki pocztowe do skrzynek pod innym adresem i zazwyczaj mieszkańcy przekazują je sobie. Skarżąca zarzuciła, że gdyby nie została poinformowana w toku kontroli, że sprawa została zakończona, wskazałaby inny adres do doręczeń. Powyższe powoduje, w ocenie skarżącej, bezskuteczność doręczenia zastępczego i brak podstaw do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia. Skarżąca stwierdziła, że postanowienie organu pierwszej instancji doręczono jej dnia 20 kwietnia 2018 r., zatem skoro zażalenie wniosła w dniu 26 kwietnia 2018 r., to zachowała termin do dokonania tej czynności procesowej. Dodała, że postanowienie organu pierwszej instancji doręczono pozostałym współwłaścicielom nieruchomości na nieaktualny od wielu lat adres. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 K.p.a., gdyż organ odwoławczy nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez PINB. Weryfikowane postępowanie administracyjne zostało poprzedzone czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi przez organ pierwszej instancji w dniu 24 października 2017 r. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Na mocy art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma możliwość podjęcia czynności kontrolnych na nieruchomości i dokonania oceny czy niezbędne jest wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Należy podkreślić, podzielając jednocześnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że czynności kontrolne przeprowadzone na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, nie wchodzą w skład samoistnego postępowania jurysdykcyjnego. Z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego może bowiem wystąpić każdy podmiot dopatrujący się niezgodności z prawem oznaczonych robót budowlanych. Gdyby takie żądanie inicjowało ogólne postępowanie administracyjne, organy nadzoru budowlanego musiałyby kończyć postępowanie decyzją administracyjną, która wydawana jest tylko w przypadkach przewidzianych przez ustawodawcę, gdyż konkretyzuje prawa i obowiązki jej adresatów (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2806/12; postanowienie NSA z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 636/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r., IV SAB/Po 77/17; wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Ke 252/18; publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl,dalej jako: "CBOSA"). Podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego nie jest zatem równoznaczne z wszczęciem ogólnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., II OSK 2402/14, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 471/16; postanowienie NSA z dnia 25 października 2013 r., II OSK 2622/13, CBOSA). Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, a dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II OSK 1100/15, CBOSA). Przypomnieć ponadto należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do § 4 tego artykułu, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęte z urzędu w powyższym trybie postępowanie może być prowadzone po skutecznym zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, umożliwiającym im czynny udział w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.). Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie bowiem podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., I OSK 2601/12, CBOSA). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby organ pierwszej instancji dochował powyższego obowiązku. Skoro, w ocenie PINB, przeprowadzone czynności kontrolne potwierdziły zaistnienie naruszenia przepisów Prawa budowlanego i stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu we właściwym trybie, to realizując obowiązek przewidziany w art. 61 § 4 k.p.a., organ powinien był zawiadomić o tym strony postępowania. Postanowienia wydanego w trybie art. 50 Prawa budowlanego, nakładającego na inwestorów określone obowiązki, nie można uznać za zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Tylko w toku postepowania, więc po jego skutecznym wszczęciu, strona ma obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie adresu. Dodać należy, że wszczynając postępowanie z urzędu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i konsekwencjach prawnych wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05,; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2251/10, CBOSA). Wyłącznie bowiem w przypadku zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny, co wynika wprost z art. 41 § 2 k.p.a. Dla przyjęcia fikcji doręczenia poprzez doręczenie zastępcze określone w art. 43 i 44 k.p.a. konieczne jest, aby strona faktycznie dowiedziała się o wszczęciu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania, pierwszym doręczeniem w postępowaniu jurysdykcyjnym było postanowienie PINB z "[...]" r., do którego z wyżej wskazanych powodów nie było możliwe zastosowanie art. 44 k.p.a. Oznacza to, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie można przyjąć za datę doręczenia postanowienia dnia 4 stycznia 2018 r., a należy uznać , że postanowienie to skutecznie doręczono w dniu 19 kwietnia 2018 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.