II SA/Ol 549/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 listopada 2024 r. nr X/88/2024 w przedmiocie uchwalenia Programu współpracy Gminy Pisz z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2025 I. stwierdza nieważność § 13 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Miejska w Piszu (dalej jako: Rada) w dniu 28 listopada 2024 r. podjęła uchwałę Nr X/88/2024 w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Pisz z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2025. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 5a ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2024 r. poz. 1491, dalej jako: u.o.p.p.i.w). Prokurator Rejonowy w Piszu wniósł na skargę powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie: - art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 1, 4, 5 u.o.p.p.i.w. polegające na nałożeniu w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały - na Wydział do Spraw Obywatelskich i Promocji Urzędu Miejskiego w Piszu obowiązek umieszczenia informacji i ogłoszeń dotyczących bieżącej działalności organizacji pozarządowych na stronie internetowej www.pisz.pl, podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że organ stanowiący gminy nie został upoważniony do określania obowiązków i zadań pracowników samorządowych zatrudnionych w poszczególnych wydziałach urzędu gminy, gdyż kompetencje w tym zakresie przysługują wójtowi, który jest kierownikiem urzędu gminy i określa zarówno organizację, jak i zasady funkcjonowaniu urzędu, pełni funkcje zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy, a więc sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy; - art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 u.o.p.p.i.w. poprzez wskazanie w § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, że komisja konkursowa obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów, co stoi w sprzeczności z celami współpracy, która odbywa się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. W oparciu o powyższe zarzuty strona skrząca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 2 oraz § 13 ust. 4 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała wraz z załącznikiem została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa. Wskazano, że upoważnienie wynikające z art. 5a ust. 1 u.o.p.p.i.w. nie obejmuje możliwości nałożenia na Wydział Spraw Obywatelskich i Promocji Urzędu Miejskiego obowiązku umieszczania informacji i ogłoszeń dotyczących bieżącej działalności organizacji pozarządowych na stronie internetowej, gdyż organ stanowiący gminy nie został upoważniony do określania obowiązków i zadań pracowników samorządowych zatrudnionych w poszczególnych wydziałach urzędu gminy. Kompetencje w tym zakresie przysługują wójtowi, który jest kierownikiem urzędu gminy i określa zarówno organizację, jak i zasady funkcjonowania urzędu, a także pełni funkcję zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy. Zatem w kwestionowanych unormowaniach Rada Miejska istotnie naruszyła ustawowe prerogatywy Burmistrza. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podano także, że § 13 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stoi w sprzeczności z celami współpracy, która odbywa się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności, określonymi w art. 5 ust. 3 u.o.d.p.p.i.w. Podniesiono, że wyrażona w tym przepisie zasada jawności odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pisza wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Wyjaśniono, że zapis § 6 ust. 2 załącznika do uchwały w żadnym zakresie nie nakłada obowiązków na jakikolwiek wydział czy też pracownika samorządowego w Urzędzie Miejskim, albowiem jest to tylko i wyłącznie informacja kierowana do organizacji pozarządowych o możliwości podjęcia czynności, o których mowa w tym przepisie. Informacja dotyczy wyłącznie tego, za pośrednictwem jakiego wydziału, w istniejącej strukturze Urzędu Miejskiego, organizacje mogą publikować swoje informacje i ogłoszenia. Wydział ten bowiem został wskazany przez Burmistrza w regulaminie organizacyjnym do wykonywania takich czynności. Odnosząc się do zapisu § 13 ust 4 załącznika do uchwały wskazano, że komisja powoływana przez Burmistrza ma za zadanie wyrażenie opinii co do dokumentów zebranych w wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej, która jest przedstawiana Burmistrzowi. Komisja nie dokonuje jakiejkolwiek oceny składanych ofert. Zatem w ocenie organu niezasadnym byłoby dopuszczanie oferentów do procedowania ich ofert pod względem formalnym i opiniowanie ich w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna, ale tylko częściowo. W myśl art. 147 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 u.o.p.p.i.w. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Jak wynika z ust. 4 powołanego artykułu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Należy podkreślić, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego, do jakich niewątpliwie należy zaliczyć zaskarżoną uchwałę, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Potwierdzenie wskazanej zasady konstytucyjnej znajduje się w treści art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, czy też regulacji sprzecznych z przepisami ustawowymi, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Natomiast regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jak wynika z wyżej powołanego art. 5a ust. 4 pkt 11 u.o.p.p.i.w. rada gminy jest właściwa do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Pod pojęciem tych zasady należy rozumieć procedurę, tryb pracy, jaki jest stosowany przy wykonywaniu zadań przez taką komisję. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.p.p.i.w. organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Przy czym art. 5 ust. 3 u.o.p.p.i.w. stanowi, że współpraca, o której mowa w ust. 1 tego artykułu odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zatem stosunki między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi winny być oparte na wzajemnym, skutecznym uzupełnianiu się tych podmiotów w sferze realizacji zadań publicznych. Ponadto zasady, o których mowa w powołanym przepisie, odnoszą się do wszystkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a zatem obejmują również etap związany z oceną złożonych ofert przez komisję konkursową. Zatem zasada jawności nakazuje umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi udziału w posiedzeniu komisji konkursowej, podczas którego oceniane są złożone oferty. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 118/15, wyrok WSA w Łodzi z 10 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 360/20, dostępne w CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, co podnosi organ, że komisja opiniuje oferty jedynie pod względem formalnym. Skoro powołane zasady obowiązują na każdym etapie postępowania konkursowego, to także na etapie ich oceny formalnej. Zatem § 13 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, w myśl którego komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych bez udziału oferentów, jest sprzeczny z art. 5 ust. 3 u.o.p.p.i.w. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku Sąd. Sąd nie podziela natomiast zarzutu dotyczącego istotnego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały zapisu, że zgłaszając się bezpośrednio do Wydziału Spraw Obywatelskich i Promocji Urzędu Miejskiego w Piszu organizacje pozarządowe mogą, w miarę możliwości, umieszczać informacje i ogłoszenia dotyczące ich bieżącej działalności na stronie internetowej urzędu. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że tak sformułowany przepis nakłada obowiązki na pracowników urzędu miejskiego. Przepis ten ma charakter informacyjny dla organizacji pozarządowych o istnieniu takiej możliwości, a taki rodzaj przepisu jest dopuszczalny w aktach prawa miejscowego. Ponadto wprowadzenie takiej regulacji wpisuje się w powołaną wyżej ustawową zasadę pomocniczości, czy partnerstwa w relacjach organu samorządowego z organizacjami pozarządowymi. Natomiast odnosząc się do powołanego w skardze orzeczenia WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 143/13 należy wyjaśnić, że co do zasady Sąd podziela stanowisko zawarte w tym wyroku o braku podstaw prawnych do nakładania przez Radę obowiązków bezpośrednio na pracowników urzędu miejskiego. Jednakże należy podkreślić, że z treści powołanego wyroku nie wynika jednoznacznie, jak konkretnie zostały sformułowane zapisy zaskarżonej uchwały, zakwestionowane przez Sąd, ale z ich opisu wynika, że nakładały one określone obowiązki na pracowników urzędu. Natomiast w zakwestionowanym § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie sposób dopatrzyć się jakichkolwiek obowiązków nałożonych na pracowników urzędu. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.