II SA/Ol 55/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi G. W. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę samowolnej budowy budynku letniskowego na działce o numerze ewidencyjnym "[...]" w W. gmina M., postanowieniem z dnia 5 maja 2009r. orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych przy realizacji budowy wymienionego budynku letniskowego oraz nałożył na G. i M. W. obowiązek trwałego zabezpieczenia budowy przed dostępem osób postronnych oraz przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i niezbędnymi uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że G. i M. W. samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, na działce nr "[...]" w W., gm. M. rozpoczęli budowę budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej. Jest to budynek parterowy z poddaszem użytkowym, o wymiarach zewnętrznych 6,30 m x 5,15 m posadowiony na gruncie przy pomocy bloczków betonowych. Ponadto organ stwierdził, iż w trakcie ponownie prowadzonego postępowania Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku Państwa W., wydał decyzję o warunkach zabudowy, dopuszczającą możliwość budowy na przedmiotowej działce budynku rekreacji indywidualnej. Organ powołał się na przeprowadzone oględziny, podczas których M. W. potwierdził, że budowę rozpoczął w 2005 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz, że budynek jest użytkowany, jako budynek letniskowy. W celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej należało więc orzec jak w postanowieniu. Jako podstawę prawną postanowienia organ powołał art.48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zmianami, powoływanej dalej, jako Prawo budowlane). Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał G. i M. W. rozbiórkę przedmiotowego samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Organ nadzoru budowlanego powołał się na okoliczności, przytoczone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 maja 2009 roku i stwierdził, iż inwestorzy w wyznaczonym terminie nie złożyli dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej, co spowodowało konieczność orzeczenia rozbiórki przedmiotowego budynku letniskowego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. G. i M. W. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wnosili o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący się podnosili, że przysługuje im prawo do dysponowania terenem, który może podlegać zabudowie rekreacyjnej indywidualnej i prawo to nie było kwestionowane w toku postępowania. Ponadto wskazywali oni, iż budynek, jaki wznieśli odpowiada ustalonym warunkom zabudowy. W ocenie odwołujących się posadowienie takiego budynku nie wymagało pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest on trwale związany z gruntem. Wobec tego niedopuszczalnym jest wydanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę tego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego, legalne rozpoczęcie robót budowlanych uzależnione jest od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Każde inne działanie stanowi samowolę budowlaną i zagrożone jest sankcją określoną w art.48 Prawa budowlanego. Właściwy organ, stwierdziwszy możliwość legalizacji, obowiązany jest wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym winien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Niespełnienie przez stronę nałożonych na nią warunków powoduje konieczność wydania nakazu przymusowej rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro termin do wykonania obowiązków, nałożonych przez organ I instancji, upłynął 6 sierpnia 2009r. a inwestorzy obowiązków tych nie wykonali, to zasadnym było orzeczenie o rozbiórce przedmiotowego budynku. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, iż budowa przedmiotowego budynku nie wymagała pozwolenia na budowę, organ II instancji podniósł, że podstawą legalności obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie budowy lub przy wykonywaniu robót budowlanych jest decyzja o pozwoleniu na budowę lub ważne dokonanie zgłoszenia robót, którym obiekt ma służyć. Wskazano, że w wypadku, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, zastosowanie ma art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim zgłoszenia właściwemu organowi wymagają tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na obiekty zaś przeznaczone do eksploatacji na okres powyżej 120 dni wymagane jest pozwolenie na budowę. G. i M. W. nie zgodzili się z powyższą decyzją i wnieśli na nią skargę, w której wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili, iż organy orzekające w sprawie nieprawidłowo zakwalifikowały wybudowany obiekt, jako budynek letniskowy. Obiekt ten, zdaniem skarżących, nie jest trwale związany z gruntem i może być przemieszczany bez zmiany jego konstrukcji i niewątpliwie nie ma charakteru budynku, na którego budowę niezbędne jest pozwolenie budowlane. Wobec tego, w ocenie skarżących, w przypadku przedmiotowej inwestycji nie zachodziła potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem brak było podstaw do zobowiązania ich do składania dokumentów określonych postanowieniem organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Między innymi Sąd ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art.145 § 1 pkt lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.). Ocena, czy w danej sprawie prawidłowo został zastosowany przepis prawa materialnego polega na sprawdzeniu, czy organ orzekający dokonał należytej subsumcji określonej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału dokumentacyjnego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowoadmnistracyjna kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, przeprowadzona według powołanych wyżej kryteriów wykazała, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z obowiązującym prawem. W rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowił charakter wzniesionego przez skarżących obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie budynku powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Obowiązek ten wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, który zawiera katalog rodzaju budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę a podlegających, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, właściwemu organowi. Ta łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć inwestycyjnych drobnych, nieskomplikowanych i technicznie łatwych w realizacji. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi budynek wybudowany przez skarżących nie mieści się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Organy orzekające w sprawie miały natomiast podstawy, aby przyjąć, że domek letniskowy będący przedmiotem sporu, to budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Z protokołu oględzin, przeprowadzonych przez organ I instancji dnia 1 kwietnia 2009r. wynika, że przedmiotowy domek letniskowy, to obiekt drewniany parterowy z poddaszem użytkowym o wymiarach zewnętrznych 6,30 m x 5,15 m, który posadowiono na gruncie przy pomocy bloczków betonowych. Budynek wyposażony jest w wewnętrzną instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Jest on w pełni wykończony i użytkowany. Z protokołu wynika też, że inwestor oświadczył, iż budowę budynku rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia na budowę w maju 2005r. Te cechy spornego obiektu budowlanego kwalifikują go, jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest on niewątpliwie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. Co do tych dwóch elementów nie było sporu między organem nadzoru budowlanego a inwestorami. Odnośnie do związania z gruntem oraz posiadania fundamentów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w tej kwestii organy orzekające prawidłowo przyjęły, że sporny budynek spełnił także i te warunki. W wyroku z dnia 24 lipca 2007r. II OSK 1096/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że posadowienie budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych w żadnym wypadku nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu, jako budynku. Sama, bowiem technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego, jako budynku. W niniejszej sprawie domek letniskowy posadowiony został właśnie na fundamentach punktowych i w ten sposób jest on trwale połączony z gruntem. Nie zasługują, zatem na uwzględnienie twierdzenia skarżących, że sporny obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę, gdyż jest on nietrwale połączony z gruntem i może być przemieszczany bez zmiany konstrukcji, gdyż ma charakter tymczasowego obiektu budowlanego. Należy wskazać, iż budynki o tymczasowym charakterze przeznaczone są do użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane są do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki oraz wyróżniają się brakiem trwałego połączenia z gruntem. (Komentarz Becka, Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, str. 44). Nawet jednak gdyby sporny obiekt został zakwalifikowany, jako tymczasowy obiekt budowlany, to zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, musiał być przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestorzy ani nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia, które wymagane jest wobec tymczasowych obiektów budowlanych art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto nawet gdyby dokonano takiego zgłoszenia to przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane 120 dniowy termin do przeniesienia takiego budynku już dawno upłynął, bowiem budynek został wzniesiony w maju 2005r. Stwierdzone przez organ okoliczności, iż inwestorzy przed przystąpieniem do budowy domku letniskowego nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, dawały organowi nadzoru budowlanego podstawę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz nakazania inwestorom przedłożenia stosownych dokumentów pozwalających na legalizację samowolnie dokonanej budowy. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Jednakże niewywiązanie się z obowiązków, nałożonych przez organ nadzoru budowlanego, poprzez niezłożenie dokumentów, umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, skutkuje orzeczeniem o rozbiórce samowolnie wybudowanego budynku dokumentów. Skarżący mieli tego świadomość, ponieważ organ pouczył ich o skutkach prawnych zaniechania złożenia dokumentów wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym. Za nieuprawnioną należy uznać argumentację skarżących, iż mieli oni prawo zabudowy własnej działki, ponieważ dysponowali decyzją o warunkach zabudowy. Sam fakt legitymowania się taką decyzją jest jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej. Przedłożenie takiej decyzji organowi nadzoru budowlanego nie jest jedynie wymogiem formalnym, lecz ma umożliwić temu organowi sprawdzenie, czy zrealizowana już budowa spełnia warunki, określone w tej decyzji. To samo dotyczy złożenia projektu budowlanego wraz z opiniami i niezbędnymi uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Te dokumenty pozwalają, bowiem organowi skontrolowanie, czy budowa jest zgodna z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. W związku z niewykonaniem przez skarżących nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego I instancji zasadnie nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaś nie miał podstaw do uwzględnienia odwołania i słusznie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.