II SA/Ol 55/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Wojewody ... z dnia ... nr ... w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zameldowania oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Prezydent [...] (dalej jako: "Prezydent") 3 września 2019 r. zameldował na wniosek A.J. (dalej jako: "matka małoletniej") małoletnią K.J. (dalej jako: "małoletnia", "córka") na pobyt stały pod adresem [...] ( w postępowaniu administracyjnym i skardze podawano adres ul. Grochowska 50 ). T.J. (dalej jako: "skarżący") złożył odwołanie do Wojewody W. (dalej jako: "Wojewoda") wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując jako przedmiot zaskarżenia zameldowanie córki. Skarżący podniósł, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym zameldowaniem córki pod ww. adresem, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Zarzucił, że zameldowanie nastąpiło z naruszeniem art. 24 ust. 3 z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397, z późn. zm.). Stwierdził, że w tej sprawie Prezydent musiał wydać decyzję, gdyż dane zgłoszone do zameldowania powinny budzić wątpliwości co do legitymacji matki małoletniej do złożenia wniosku o wymeldowanie córki z pobytu stałego w [...] i zameldowanie jej w [...]. Skarżący nie wyrażał bowiem zgody na zmianę miejsca stałego zameldowania córki. Zaznaczył, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z 26 marca 2018 r. powierzono mu wykonywanie pełnej władzy rodzicielskiej nad córką. Podniósł, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W dacie orzeczenia rozwodu miejscem zamieszkania rodziców był [...]. Z uwagi na brak porozumienia pomiędzy osobami sprawującymi władzę rodzicielską nad dzieckiem, zmiana adresu zameldowania córki na pobyt stały wymagała zgody sądu rodzinnego. Wojewoda postanowieniem z [...] 2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że merytoryczne rozpatrzenie zagadnienia objętego odwołaniem poprzedzone jest badaniem przez organ wyższego stopnia, czy w tej sprawie jest ono dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Jakkolwiek w art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania i podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, iż niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. Gdy organ nie miał podstaw do orzekania w sprawie decyzją administracyjną, stronom nie przysługuje środek odwoławczy, a jego wniesienie nie jest dopuszczalne i stanowi podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było zameldowanie córki skarżącego na pobyt stały pod adresem w [...], które nastąpiło w trybie czynności materialno-technicznej na podstawie zgłoszenia pobytu stałego dokonanego w Urzędzie Miejskim w [...] w dniu 3 września 2019 r. przez jej matkę. Zgłoszenie nowego pobytu stałego przez matkę (opiekuna prawnego małoletniej) spowodowało automatycznie wymeldowanie małoletniej z poprzedniego miejsca zameldowania na pobyt stały w [...]. Czynność ta została dokonana zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności przez opiekuna prawnego małoletniej. Wojewoda dodał, że art. 24 ust. 3 powołanej ustawy nie wymaga zgody obojga rodziców mających opiekę prawną nad małoletnim dzieckiem do dopełnienia obowiązku meldunkowego. Zameldowanie potwierdza jedynie faktyczne miejsce pobytu dziecka, lecz nie ustala miejsca jego zamieszkania. W przypadku braku porozumienia rodziców co do opieki lub miejsca pobytu dziecka kwestię tę reguluje właściwy sąd powszechny. Z przedłożonego przez skarżącego wyroku wynika, że miejsce pobytu małoletniej zostało ustalone przy matce a władza rodzicielska pozostawiona została obojgu rodzicom. Orzeczenie to nie ma jednak wpływu na realizację obowiązku meldunkowego względem małoletniej, a dotyczy kwestii opieki i miejsca pobytu. Wojewoda dodał, że czynność zameldowania nie ma cech władczego rozstrzygnięcia (decyzji), dlatego nie może od niej służyć odwołanie, a tym samym złożony przez skarżącego środek odwoławczy był niedopuszczalny. Z uwagi na powyższe, nie miały zastosowania przepisy dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, dlatego też wniosek ten nie mógł być rozpatrzony. Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie Wojewody, podnosząc zarzuty i argumentację, które zawarł uprzednio w odwołaniu. Zarzucił ponadto, że Wojewoda przedwcześnie i bezzasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż odwołanie powinno być rozpatrzone merytorycznie dopiero po uprzednim rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu, a ewentualne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania powinno nastąpić z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji, mimo obowiązku rozstrzygnięcia wniosku o zameldowanie w tej formie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na gruncie cytowanego przepisu przyjmuje się, że niedopuszczalność wniesienia odwołania może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. Pierwszy przypadek zaistnieje, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot niemający, zgodnie z art. 28 k.p.a., legitymacji do dokonania tej czynności albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 K.p.a.). W drugim przypadku niedopuszczalność występuje, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, np. wniesiono odwołanie od aktu niemającego charakteru decyzji administracyjnej (por. m. in. wyrok tut. Sądu z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1057/16, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA) lub gdy przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Z przepisów Rozdziału 4 ustawy o ewidencji ludności wynika, że co do zasady, zameldowanie nie następuje w drodze decyzji ani też nie jest równoznaczne z wydaniem decyzji. Wyłącznie w przypadkach określonych w art. 31 tej ustawy organ gminy wydaje decyzję administracyjną o zameldowaniu (dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub zaistnieje konieczność rozstrzygnięcia wątpliwości co do stałego lub czasowego charakteru pobytu osoby pod deklarowanym adresem). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że realizacja obowiązku meldunkowego przez zameldowanie się w miejscu pobytu stałego lub czasowego jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy wyłącznie celom ewidencyjnym (rejestracji odzwierciedlającej faktyczne miejsce pobytu osoby w danym miejscu), potwierdzającym fakt pobytu osoby w danym lokalu (zob. np. postanowienie NSA z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OW 74/18; CBOSA). Z uwagi na rejestracyjny charakter, czynność zameldowania nie posiada cech decyzji administracyjnej. Kryterium kwalifikującym akt organu administracyjnego jako decyzję administracyjną jest zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, spełniające wymóg posiadania minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego: oznaczenie organu i adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2218/95; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 885/07- CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, Warszawa 2017, s. 760). Zameldowanie nie przyznaje jakichkolwiek praw, np. prawa do lokalu czy prawa do przebywania w danym lokalu, a nie też nie nakłada żadnego obowiązku. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne, skoro przedmiotem odwołania skarżący uczynił czynność materialno-techniczną zameldowania córki w nowym miejscu pobytu stałego. Zasadnie również Wojewoda wywiódł, że ta sytuacja wyklucza możliwość rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z art. 134 k.p.a. wynika, że przed rozpoznaniem merytorycznym sprawy z odwołania, organ odwoławczy ma obowiązek zbadania czy odwołanie jest dopuszczalne. Organ ten zobowiązany jest więc do ustalenia czy odwołanie w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem zaskarżenia, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaznaczyć należy, że kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej badania merytorycznej zasadności odwołania. Nie jest prawnie możliwe przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od niezaskarżalnego w tym trybie aktu lub czynności organu administracji. Wniosek w takiej sprawie jest bezprzedmiotowy. Niezasadny jest zatem zarzut, że przez wydaniem zaskarżonego postanowienia Wojewoda winien był rozpoznać wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w toku zameldowania jego córki zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału skarżącego w dokonaniu tej czynności, wyjaśnić należy, że instytucja wznowienia postępowania dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną lub postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie bądź też sprawy załatwianej milcząco, co do której powstał skutek wydania decyzji ostatecznej (art. 122g k.p.a.). Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania i jako wyjątku od zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) nie można go rozciągać na działania organu administracji dokonywane w innych formach, w tym czynności materialno-technicznej. Powyższe wyklucza merytoryczne odniesienie się do zarzutów zawartych w piśmie skarżącego zatytułowanym "odwołanie". Prawidłowo jednakże Wojewoda wyjaśnił skarżącemu, że z art. 24 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności nie wynika nakaz przedłożenia organowi gminy zgody obojga rodziców sprawujących opiekę prawną nad małoletnim na zameldowanie dziecka. Zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencji ludności, a organy administracji nie są upoważnione do rozstrzygania ewentualnych sporów powstałych między rodzicami wynikłych na tle miejsca stałego pobytu dziecka czy sprawowania nad nim opieki. Jak wynika z przedłożonego przez skarżącego wyroku, kwestię tę rozstrzygnął Sąd Okręgowy w [...], ustalając miejsc pobytu dziecka przy matce. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.