II SA/Ol 550/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. E.M. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu "[...]"r. strona zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – T.M.. Decyzją z dnia "[...]"r., Burmistrz odmówił stronie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia "[...]"r. strona ma na czas nieokreślony ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, co stanowi negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 11 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]"r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co świadczy o naruszeniu art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako: "K.p.a.". Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zaś istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz, decyzją z dnia "[...]"r., odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieki nad ojcem – T.M. na okres od 1 listopada 2019 r. do 29 lutego 2020 r. oraz przyznał stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieki nad ojcem – T.M. na okres od 1 marca 2020 r. na czas nieokreślony w kwocie 1.830 zł. W wyniku rozpoznania odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia "[...]" r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Kolegium wskazało, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]"r. zaliczono T.M. do osób niepełnosprawnych na stałe. Żona wymagającego opieki – N.M., również legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika także, że T.M. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i dlatego też strona sprawuje nad nim opiekę w sposób ciągły i bezpośredni. Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że forma pomocy oraz opieki, jak też czas poświęcony na sprawowanie opieki nad ojcem uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Ponadto, w sytuacji strony, od dnia 1 marca 2020 r. nie występuje również żadna z negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r., ponieważ powodem odmowy przyznania świadczenia za okres od 1 listopada 2019 r. do dnia 29 lutego 2020 r. jest fakt, że w tym okresie strona miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na czas nieokreślony. W dniu 11 marca 2020 r. strona złożyła wniosek o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad T.M.. Wnioskowane świadczenie mogło być przyznane od 1 marca 2020 r., ponieważ decyzją z dnia "[...]"r. uchylono w całości od marca 2020 r. decyzję przyznającą prawo do zasiłku dla opiekuna. Wskazano, że prawo do tego świadczenia ustalone zostało na podstawie decyzji z "[...]"r. (zmienionej decyzją z dnia "[...]"r.). Wskazując na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie miał prawnej możliwości przyznania stronie wnioskowanego świadczenia za okres od 1 listopada 2019 r. (począwszy od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do 29 lutego 2020 r. Strona nie może bowiem otrzymywać dwóch świadczeń, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. Wskazano, że możliwość taka powstała dopiero po tym, kiedy strona zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna (pismo strony z 11.03.2020 r.), zaś organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]"r., uchylił w całości od marca 2020 r. decyzję przyznającą prawo do zasiłku dla opiekuna. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za okres od 1 listopada 2019 r. do 29 lutego 2020 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, - art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, - przepisów postępowania mogących mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2019 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia 1 marca 2020 r. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca wprawdzie w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego korzystała z prawa do zasiłku dla opiekuna, ale złożyła oświadczenie, że rezygnuje z tego zasiłku w dniu 11 marca 2020 r. Dopiero na skutek wniosku skarżącej, organ pierwszej instancji wydał decyzję uchylającą prawo do zasiłku dla opiekuna decyzją z dna "[...]"r. Na skutek błędnych decyzji organu pierwszej instancji, uwzględnienie wniosku skarżącej z dnia "[...]"., nastąpiło po kilku miesiącach od dnia jego złożenia. Skoro zatem skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu pierwszej instancji. W ocenie strony, organ odwoławczy powinien w tej sytuacji, przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zdaniem skarżącej nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Rzeczą organu odwoławczego winno być zatem rozważenie możliwości przyznania skarżącej również za okres od 1 listopada 2019 r. do 29 lutego 2020 r. świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a zasiłku dla opiekuna. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą jest prawidłowość dokonanej przez organy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., albowiem strona kwestionuje rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2019 r. do 29 lutego 2020 r., a które to rozstrzygnięcie zawarte zostało w tiret pierwsze decyzji organu pierwszej instancji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu "[...]" r., składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, otrzymywała zasiłek dla opiekuna, przyznany na T.M. – ojca skarżącej – decyzją z dnia "[...]"r. W dniu 11 marca 2020 r., strona złożyła wniosek o uchylenie ww. decyzji z dnia "[...]"r., zmienionej w części decyzją z dnia "[...]"r. Na skutek powyższego wniosku skarżącej, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia "[...]"r., uchylił decyzję z dnia "[...]"r. z późn. zm., przyznającą stronie prawo do zasiłku dla opiekuna. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku strony, w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja, na zasadzie wyboru, z przysługującego zasiłku dla opiekuna. Niezbędne jest więc wyraźne zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, co jednoznacznie wynika z treści cytowanego art. 27 ust. 5 u.ś.r . Osoba, która spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego winna więc dokonać wyboru jednego ze świadczeń przez rezygnację ze świadczenia niższego. Organ odwoławczy, w decyzji z dnia "[...]"r., wyraźnie zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wolą strony jest rzeczywiście wybór korzystniejszego dla niej świadczenia, w związku z faktem, że ma przyznany zasiłek dla opiekuna. Organ pierwszej instancji wezwał w związku z tym stronę, pismem z dnia 19 lutego 2020 r., do wyboru korzystniejszego świadczenia, czego konsekwencją był wniosek strony z dnia 11 marca 2020 r. o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Podkreślić należy, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyklucza sytuację, w której uprawnionemu przysługiwałoby więcej niż jedno - wybrane przez niego - świadczenie, a więc w istocie wyłącza on możność przyznania uprawnionemu dwóch lub większej liczby świadczeń. Także regulacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy tego, że w zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie. W ocenie Sądu, z powyższych przepisów należy zatem wywieść, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego z art. 10 u.ś.r. lub zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Z powyższego wynika, że strona w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie fakt jego pobierania. Zatem, nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozostaje także rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. W przedmiotowej sprawie, skarżąca dopiero w dniu 11 marca 2020 r. dokonała wyboru świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r. i złożyła wniosek o uchylenie decyzji dotyczącej przyznanego i pobieranego przez nią zasiłku dla opiekuna. Warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., była więc rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, to jest wyraźne zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. Tym samym, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad T.M. za okres od 1 listopada 2019 r. do dnia 29 lutego 2020 r. Organ przyznał też prawidłowo skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem na okres od 1 marca 2020 r., na czas nieokreślony. Dopiero bowiem od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można też w przedmiotowej sprawie odwoływać się - jak uczyniła to skarżąca - do postanowień art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Sformułowania "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. "Ustala się" oznacza, że muszą być ustalone wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Na koniec wyjaśnić należy, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w zakreślonym terminie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.