II SA/Ol 552/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 roku sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 3 stycznia 2008r. R.G. złożył wniosek o przyznanie na okres sześciu miesięcy specjalnego zasiłku celowego, w wysokości 477 zł, z przeznaczeniem na bieżące potrzeby utrzymania gospodarstwa domowego, opłacanie rachunków, zakup lekarstw i niezbędnych środków higieny osobistej. Uzasadnił, iż wskazanych wydatków nie jest w stanie ponieść z otrzymywanego zasiłku stałego. Decyzją "[...]", Zastępca Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 41 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 4 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy w wysokości 200 zł na miesiąc kwiecień 2008 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, bez prawa do świadczeń z ZUS. Z tego tytułu pobiera zasiłek stały w kwocie 406,73 zł. Ponadto otrzymuje ¼ dodatku mieszkaniowego w kwocie 71,28. Organ stwierdził, iż dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę w łącznej wysokości 478,01 zł nie zabezpiecza w pełni podstawowych jego potrzeb. Przyznając pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego organ wziął więc pod uwagę potrzeby i oczekiwania wnioskodawcy, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz potrzeb innych osób zgłaszających się po pomoc. Odwołanie od tej decyzji wniósł R.G. podnosząc, iż w dniu 25 czerwca 2007r. zawarł ugodę, potwierdzoną przez Zastępcę Dyrektora MOPS, o treści " otrzymywany specjalny zasiłek celowy w wysokości 477 zł przyznawany jest regularnie z MOPS na okres 6 m-cy, który w/w zasiłek celowy zostaje co 6 miesięcy odnawialny na bieżąco." Odwołujący stwierdził, iż oświadczenie w wyniku jego potwierdzenia jest prawomocne i wiąże co do zachowania warunków umowy. Dlatego jego zdaniem zaskarżona decyzja, jak i pozostałe decyzje ograniczające przyznany mu specjalny zasiłek celowy do wysokości 200 zł na okres pięciu miesięcy 2008r. naruszają prawo. Ponadto przyznana kwota jest niewystarczająca i uszczupla jego budżet domowy, przez co pozbawiono odwołującego zabezpieczenia finansowego na zaspokojenie potrzeb bytowych. Decyzją "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten nie precyzuje celów, na jakie może zostać przyznana pomoc. Posiłkowo można więc skorzystać z art. 39 przedmiotowej ustawy, określającego zasady przyznawania zasiłku celowego. I tak zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przyznając zaskarżoną decyzją zasiłek celowy w kwocie 200 zł, nie wskazał w jakiej to szczególnej sytuacji znajduje się wnioskodawca. Powołując się na wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414) zaznaczono, iż przepis art. 41 pkt 1 ustawy w sposób niemogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Dlatego nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Z tych też względów organ I instancji winien precyzyjnie uzasadnić, dlaczego sytuacja, w jakiej znajduje się w/w, została uznana za szczególną w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy. Zdaniem Kolegium materiał zebrany w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż wnioskodawca znajduje się w podobnej sytuacji jak większość osób korzystających z pomocy społecznej. Z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący znajdował się w sytuacji życiowej, którą można by uznać za szczególną (w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej). W związku z tym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona, a organ pierwszej instancji winien wskazać, czym kierował się wydając decyzję będącą przedmiotem odwołania, ze szczególnym uwypukleniem spełnienia przesłanek ustawowych do otrzymania wnioskowanej formy pomocy - istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż zasiłek specjalny celowy to nie zasiłek okresowy i nie można go przyznać na miesiąc kwiecień b.r., jak uczyniono to w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji jeśli uznał, iż są spełnione przesłanki powinien przyznać zasiłek na dany cel. Dodatkowo można jedynie sprecyzować, kiedy nastąpi realizacja przyznanego świadczenia poprzez wskazanie konkretnej daty, a nie wskazanie, iż zasiłek ten przysługuje za dany okres, gdyż inne zadania pełni zasiłek okresowy, a inny specjalny zasiłek celowy. Przyznając zasiłek specjalny celowy w styczniu danego roku do realizacji w przyszłości (kwiecień b.r.) należy wskazać, iż wnioskodawca znajduje się w szczególnej sytuacji, która uzasadnia przyznanie tej formy pomocy, a sytuacja strony do kwietnia nie ulegnie zmianie i dalej będzie szczególna. Jednocześnie organ musi wskazać cel na jaki zasiłek ten przyznaje wywodząc, że cel ten będzie istniał w przyszłości – w kwietniu b.r. Dodatkowo Kolegium zauważyło, iż w przypadku uznania, iż istnieją przesłanki do przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego, uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie wskazywać również możliwości finansowe organu, wielkość środków pieniężnych, którymi organ w danym okresie czasu dysponuje z przeznaczeniem na dany rodzaj pomocy, liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy, liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem świadczenia. Takie ustalenia pozwalają ocenić, czy sytuacja osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy została właściwie oceniona i czy decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie narusza prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I SAlWa 1236/06, LEX nr 2999857). Organ I instancji powinien również wskazać dlaczego przyznał pomoc w innej wysokości, niż oczekiwał tego wnioskodawca. Odnosząc się do argumentów odwołującego, Kolegium zaznaczyło, iż sam wnioskodawca zwracając się o przyznanie pomocy finansowej w postaci specjalnego zasiłku celowego, winien uzasadnić swoją prośbę poprzez wykazanie szczególnej sytuacji w jakiej się znajduje. Organ wyjaśnił, iż błędne jest przekonanie odwołującego, że świadczenia pomocy społecznej mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Podkreślił, że wnioskowana forma pomocy, jak wynika z samej nazwy "zasiłek celowy", nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Cel ten musi zostać wskazany przez wnioskodawcę, bądź ustalony przez organ orzekający w sprawie. Kolegium wskazało też, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Kolegium wyjaśniło również, iż argumenty dotyczące ugody zawartej z pracownikiem socjalnym nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie daje możliwości prawnych przyznawania zasiłku celowego specjalnego na podstawie ugody czy umowy. Pomoc ta nie jest też automatycznie odnawialna i wszelkie porozumienia w przedmiotowej kwestii nie mogą mieć wpływu na merytoryczne rozpatrywanie przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R.G. zarzucił, iż Kolegium nie uwzględniło zawartej ugody, potwierdzonej przez Zastępcę Dyrektora MOPS. Zdaniem skarżącego prawo zezwala na zawarcie takiego porozumienia, a prawa i roszczenia z niego wynikające mogą być dochodzone na drodze powództwa cywilnego. Stwierdził, iż Kolegium powinno nakazać organowi I instancji, pod rygorem natychmiastowej wykonalności, naprawienie szkody poprzez wypłacenie w całości zaległego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż w dniu "[...]" organ I instancji wydał pięć decyzji przyznających na rzecz skarżącego specjalny zasiłek celowy w wysokości po 200 zł miesięcznie na kolejne miesiące - od stycznia do maja b.r. Wszystkie decyzje wolą strony zostały poddane kontroli instancyjnej. Stwierdzono, iż decyzja wydana w pierwszej instancji dotknięta jest wadą, określoną w art. 156 § 2 kpa jako rażące naruszenie prawa. Organ I instancji przyznał bowiem wnioskowaną pomoc zupełnie dowolnie, bez odniesienia się w jakikolwiek sposób do spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych oraz nie wskazał na jaki cel zasiłek przyznaje. Kolegium podkreśliło, iż specjalny zasiłek celowy jest pomocą przyznawaną fakultatywnie, co nie znaczy dowolnie. Ustawodawca określił przesłanki jakie muszą zostać spełnione, aby móc otrzymać wnioskowaną pomoc. Tym samym organ właściwy musi zweryfikować istnienie przesłanek ustawowych dających możliwość skorzystania z tej formy pomocy, przy czym pomoc ta winna być przyznana na konkretny cel. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ ponownie zwrócił uwagę na wyjątkowy charakter wnioskowanej przez skarżącego formy pomocy i zaznaczył, iż nie jest ona przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. W dniu 23 września 2008r. R.G. złożył w tut. Sądzie wniosek o zobowiązanie organu I instancji do zawarcia ze skarżącym kontraktu socjalnego w drodze porozumienia-ugody, opartego na sporządzonym oświadczeniu z dnia 25 czerwca 2007r., potwierdzonym przez Z-cę Dyrektora MOPS, stwierdzającym regularne przyznawanie skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 477 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja kasatoryjna, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wobec stwierdzonych uchybień, prawidłowo uchyliło decyzję, przyznającą skarżącemu na zasadzie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego i sprawę tę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe uzasadnione było przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie spełnienia przesłanek, warunkujących przyznanie wnioskowanej przez skarżącego formy pomocy. W szczególności, poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne nie pozwalają ocenić, czy w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, a warunek taki został zastrzeżony w cytowanym powyżej art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę przyznania skarżącemu bezzwrotnego świadczenia pieniężnego. Kolegium w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazało, jakie są warunki i zasady przyznawania specjalnego zasiłku celowego oraz jakie w związku z tym organ I instancji obowiązany jest poczynić ustalenia faktyczne. Sąd w pełni podziela argumenty podniesione w tym zakresie przez Kolegium. Podkreślić należy w tym miejscu, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza treść omawianego przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym ten rodzaj świadczenia "może być przyznany". Działanie w ramach uznania administracyjnego powinno polegać, w świetle art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego co do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w jej załatwieniu. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 czerwca 2008r. sygn. akt. II SA/Bk 238/08). Niewątpliwie o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Jednak aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 673/07, organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem – z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy przy ustalonym stanie majątkowym strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe, to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona – w tych konkretnych okolicznościach – winna otrzymać pomoc społeczną. Dlatego też dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na sfinansowanie którego przeznaczone mają być przyznane środki. Niepodjęcie przez organ I instancji czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) , co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy, z mocy art. 138 § 2 kpa, do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy i przekazania sprawy z jego wniosku do ponownego rozpatrzenia. Skarżący jest jednak przekonany, iż bez względu na powyższe specjalny zasiłek celowy mu się należał i to w maksymalnej wysokości 477 zł. Swoje prawo w tym względzie wywodzi z oświadczenia własnoręcznie napisanego i podpisanego w dniu 25 czerwca 2007r., w którym oświadcza, że otrzymuje specjalny zasiłek celowy w wysokości 477 zł, który przyznawany jest regularnie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na okres sześciu miesięcy i jest on odnawialny co sześć miesięcy na bieżąco. Poniżej tego oświadczenie widnieje pieczątka MOPS oraz pieczątka Z-cy Dyrektora, podpis, data oraz zapis o treści "potwierdzam zgodność oświadczenia Pana R.G.". W ocenie Sądu dokument ten, wbrew stanowisku skarżącego, nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że zawarto z nim ugodę-porozumienie co do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego. Z treści tego pisma można jedynie wywnioskować, że skarżący otrzymywał specjalny zasiłek celowy w wymienionej kwocie, który był mu przyznawany na sześć miesięcy, a następnie przedłużany na kolejnych sześć miesięcy. Zasadność takiego działania nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Niemniej jednak do zawarcia takiego porozumienia–ugody, jak to określa skarżący, brak byłoby jakichkolwiek podstaw prawnych. Podkreślić ponownie należy, iż specjalny zasiłek celowy może otrzymać tylko osoba, która spełnia ustawowe przesłanki warunkujące jego przyznanie. Ponadto ten rodzaj świadczenia, ze względu na swój szczególny charakter może przeznaczony zostać na konkretny cel, dlatego co do zasady nie może być automatycznie odnowiony. Ustawa o pomocy społecznej wprawdzie przewiduje możliwość zawarcia z beneficjentami umowy cywilnoprawnej czy też kontraktu socjalnego, ale dotyczy to form działania opierających się na dwustronnych zobowiązaniach i odnosi się do konkretnych świadczeń. W związku z tym, nawet jeżeli skarżący zawarłby umowę o przedstawionej treści, to czynność ta z mocy prawa byłaby nieważna. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..