II SA/Ol 552/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant starszy referent Karolina Fogiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Specjalnej Strefy Ekonomicznej, położonego na południowy-wschód od ulicy "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 pkt 12 lit. c) w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]"; II. zasądza od Gminy na rzecz Spółki A kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu "[...]", Rada Miejska podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Specjalnej Strefy Ekonomicznej, Podstrefy A, położonego na południowy – wschód od ulicy A w A. Spółka A (skarżąca, Spółka) wniosła skargę na tę uchwałę. Ostatecznie po uzupełnieniu skargi skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części, tj. § 16 pkt 12 lit. c uchwały w zakresie nieruchomości stanowiących działki Spółki z obrębu A, gm. A o numerach ewidencyjnych "[...]". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą w postaci zakazu termicznego przekształcania odpadów, w sytuacji w której teren objęty uchwałą leży w Specjalnej Strefie Ekonomicznej, obszar jest niezamieszkały, a jednym z elementów prawidłowego i zrównoważonego prowadzenia dużego przedsiębiorstwa jest prawidłowa gospodarka odpadami, której najbardziej ekologicznym przejawem jest termiczne przekształcanie odpadów i wykorzystywanie powstałej energii do prowadzonej działalności gospodarczej; - art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej jako "UOO"), poprzez brak dokonania przez Radę Miejską wyważenia interesu publicznego i interesu skarżącej przy uchwalaniu planu miejscowego, podczas gdy uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ingeruje w prawo własności w sytuacji, gdy dla nieruchomości wydano decyzję o pozwoleniu na budowę instalacji termicznego przekształcania odpadów na terenie zakładu produkcyjnego skarżącej, a więc przy świadomości organu planistycznego co do kierunku zamierzonego rozwoju skarżącej i sposobu wykorzystania planowanej inwestycji, musi uwzględniać ten prawnie dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości, a plan musi zawierać stosowne uzasadnienie tego ograniczenia z wykazaniem prymatu interesu publicznego nad prywatnym, czego jednak zabrakło w omawianym przypadku, w sytuacji w której wprowadzone ograniczenie może uniemożliwić wykorzystanie inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę zgodnie z jej przeznaczeniem, a także uniemożliwi dalszą modernizację przedsiębiorstwa w zakresie gospodarowania odpadami; - naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i nieuwzględnienie w uzasadnieniu uchwały w części dotyczącej wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na finanse publiczne, w tym budżet Gminy-Miasta A faktu przysługiwania skarżącej roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy uchwała pozbawiła skarżącą możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w konsekwencji kreuje po stronie skarżącej roszczenie odszkodowawcze i co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ocenie wpływu uchwalenia planu miejscowego na finanse publiczne. Spółka wskazała, że miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przedmiotową uchwałą objęte zostały nieruchomości z obrębu A, gm. A oznaczone jako działki ewidencyjne nr "[...]".. Na działkach nr "[...]" znajduje się zakład produkcyjny Spółki zajmujący się produkcją stalowych zbiorników i pojemników na paliwa i innych wyrobów metalowych. Spółka podjęła decyzję o modernizacji istniejących na terenie jej zakładów rozwiązań grzewczych i budowy instalacji termicznego przetwarzania odpadów, z której miała pozyskiwać ciepło dla zakładu w sezonie grzewczym. Skarżąca uzyskała decyzję Starosty z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę budynku kotłowni na działce nr "[...]". Burmistrz decyzją z dnia "[...]" rozstrzygnął o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji termicznego przekształcania sklejki drewnianej na terenie zakładu Spółki na działkach numer "[...]" i "[...]" w A. Skarżąca podkreśliła, że obszar, na którym wprowadzono zakaz termicznego przekształcania odpadów jest obszarem specjalnego przeznaczenia, na którym priorytet przyznano interesom przedsiębiorców. Ponadto obszar objęty uchwałą nie znajduje się pod szczególną ochroną bądź nadzorem w związku z ochroną środowiska, czy innym szczególnym interesem. Obszar, którego dotyczy uchwała jest obszarem niezamieszkałym i przeznaczonym w całości na prowadzenie działalności gospodarczej. Planowana inwestycja do termicznego przekształcania sklejki przyczyni się docelowo do zmniejszenia oddziaływań emisyjnych w otoczeniu oraz poprawy lokalnego mikroklimatu. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi wykorzystywanie przeprowadzonej modernizacji. Skarżąca pomimo wybudowania instalacji do termicznego przetwarzania odpadów nie uzyska bowiem w konsekwencji zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, bowiem będzie to sprzeczne z obowiązującym prawem miejscowym. Wskazano również, że uchwała obejmuje jedynie część obszaru strefy ekonomicznej, co oznacza, że na pozostałym obszarze, objętym uchwałą, w dalszym ciągu mogą powstawać i być wykorzystywane instalacje do termicznego przekształcania odpadów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Według organu nie można wykazywać naruszenia interesu prawnego tylko z powodu tego, że w planie miejscowym przyjęto inne rozwiązania planistyczne niż oczekiwane przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Ponadto kwestia pozyskiwania i przerabiania odpadów na terenie objętym zmianą planu, kłóci się z polityką przestrzenną samorządu kształtującą wizerunek miasta na bazie walorów przyrodniczych i uzdrowiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie jego konkretnego, aktualnego i obiektywnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku między wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej (aktu prawa miejscowego) a jego własną, prawnie chronioną sytuacją prawną. W ocenie Sądu skarżąca bezsprzecznie wykazała naruszenie jej konkretnego interesu prawnego. Niewątpliwie teren skarżącej spółki objęty jest zapisami przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planem miejscowym objęte zostały nieruchomości z obrębu A. Ustalony w § 16 pkt 12 lit. c uchwały zakaz - w zakresie usuwania odpadów stałych, termicznego przekształcania odpadów, bezsprzecznie godzi w interes prawny skarżącej. Na działkach nr "[...]" znajduje się bowiem zakład produkcyjny Spółki. Skarżąca uzyskała zaś decyzję Starosty z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę budynku kotłowni na działce nr "[...]", jak również decyzję nr "[...]" Burmistrza z "[...]" o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji termicznego przekształcania sklejki drewnianej na terenie zakładu Spółki na działkach numer "[...]" i "[...]" w A. Natomiast z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779) wynika, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Kwestionowany zapis uchwały uniemożliwiłby zatem skarżącej realizację jej przedsięwzięcia dotyczącego termicznego przekształcenia odpadów. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia zarzucanych naruszeń, wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przyjmuje się również, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA). Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). W związku z tym ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane. Realizacja tego założenia następuje w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, przy czym dotyczy to istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12). Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie, organ gminy obciąża obowiązek rozważenia - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji, należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17). Jak już wskazano, w obrocie prawnym funkcjonowały (jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały) decyzja Starosty z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również decyzja Burmistrza Gołdapi z dnia "[...]" o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji termicznego przekształcania sklejki drewnianej na terenie zakładu Spółki. Odnotować warto, że z tej drugiej decyzji wynika, że termiczne przekształcenie odpadów nie będzie wpływać negatywnie na tereny przyległe - najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 1 kilometra. W uchwale jak również odpowiedzi na skargę brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętego zakazu - w zakresie usuwania odpadów stałych, termicznego przekształcania odpadów. Uzasadnienie uchwały zawiera jedynie ogólnikowe twierdzenia, odnoszące się na przykład do uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz zważenia interesu publicznego i prywatnego, ale brak jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia wskazanej kwestii. Rzeczą oczywistą jest, że A jest uzdrowiskiem. Nie wiadomo natomiast dlaczego tylko w części obszaru Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej tej objętej planem nie będzie dopuszczalne powstawanie tego typu instalacji. Brak uzasadnienia uchwały w tym aspekcie powoduje, że zupełnie nie wiadomo dlaczego w jednej części Specjalnej Strefy Ekonomicznej dopuszczalna byłaby budowa takich instalacji, podczas gdy w innej części już nie. Zwłaszcza, że z decyzji Burmistrza A z "[...]" wydanej dla skarżącej jednoznacznie wynika, że termiczne przekształcanie odpadów nie będzie negatywnie wpływać na tereny przyległe, a proces spalania będzie się odbywał jedynie przez 180 dni w ciągu roku. Słusznie zaś podniosła skarżąca, że obszar objęty uchwałą nie znajduje się pod szczególną ochroną ze względu na przepisy o ochronie środowiska. Teren bowiem, którego dotyczy uchwała jest obszarem niezamieszkałym i przeznaczonym w całości na prowadzenie działalności gospodarczej przez znajdujące się tam podmioty. Według inwestora zaś planowana inwestycja do termicznego przekształcania sklejki przyczyni się docelowo do zmniejszenia oddziaływań emisyjnych w otoczeniu oraz poprawy lokalnego mikroklimatu. Tym bardziej zatem paradoksalne i niezrozumiałe jest uregulowanie spornego zakazu w planie miejscowym. Reasumując, w żaden sposób nie uzasadniono przyjętego w uchwale zakazu termicznego przekształcania odpadów. Nie wiadomo dlaczego na obszarze objętym planem, a więc na części Specjalnej Strefy Ekonomicznej zdecydowano się na taką regulację, nie określono jakie względy za tym przemawiały. Nie uwzględniono również pozostających w obrocie prawnym decyzji wydanych na rzecz skarżącej, przede wszystkim Starosty z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę budynku kotłowni w miejscowości A. Tak jak wcześniej wskazano, obowiązkiem organu planistycznego na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było nie tylko ustalenie faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, ale również uwzględnienie funkcjonujących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji, w tym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ nie wziął pod uwagę będących w obrocie prawnym decyzji, a powinien to uczynić, dokonując analizy dotychczasowego faktycznego zagospodarowania terenu. Natomiast brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia w zakresie słuszności wprowadzonego ograniczenia czyni tę regulację niezrozumiałą i w zasadzie pozostającą w sprzeczności z decyzją Burmistrza z "[...]" w zakresie aspektów dotyczących ochrony środowiska. Omówione nieprawidłowości uzasadniają, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 pkt 12 lit. c w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych "[...]", obręb A, gmina A o czym orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na zasadzie art. 205 § 2 p.p.s.a.