II SA/Ol 552/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi J. N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozkazem personalnym z 8 lutego 2024 r. Komendant Miejski Policji w O., na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 ze zm., dalej jako: u.o.P.), orzekł wobec sierż. szt. J. N. (dalej jako: strona lub skarżący) utratę prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 1 maja 2023 r. do 15 maja 2023 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że zwolnienie lekarskiego w ww. okresie zostało wykorzystane w sposób niezgodny z jego celem. Podniesiono, że z protokołu z posiedzenia (...) Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi ds. wewnętrznych, sporządzonego 9 sierpnia 2023 r., którego kopię dołączono do akt sprawy wynika, że na podstawie dokumentacji zdjęciowej zweryfikowanej przez Zespół ds. Dyscyplinarnych Skarg i Wniosków KMP w O. stwierdzono, że uczestnictwo strony w czasie zwolnienia lekarskiego 6 maja 2023 r. w (...) Majówce oraz w dniu 8 maja 2023r. w wyborach władz Krajowej Sekcji Funkcjonariuszy i Pracowników Policji NSZZ "Solidarność" w W. stanowiło wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. W związku z tym, stosownie do art. 121e ust. 3 u.o.P. orzeczono o utracie uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w terminie od 1 maja 2023 r. do 15 maja 2013 r. Wskazano, że podstawowym celem zwolnienia lekarskiego jest dążenie osoby przebywającej na nim do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do pracy, zaś wykonywanie jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję lub po prostu zbędne z punktu widzenia normalnego powrotu do zdrowia. Podniesiono, że czym innym jest okoliczność potwierdzenia zdolności policjanta do służby - poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego) - a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. Samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi do służby. Wyjaśniono również, że wprawdzie cyfra "2" umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego oznacza, że "chory może chodzić", ale nie upoważnia to policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim do traktowania zwolnienia lekarskiego jako czasu wolnego od służby, którym może swobodnie dysponować. Uprawnia to policjanta jedynie do załatwienia podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczyć się do najbliższych okolic, a za taką nie można uznać miejscowości oddalonej o około 556 km od miejsca zamieszkania. W sytuacji czasowej niemożności pełnienia służby z powodu choroby policjant może podejmować tylko takie działania, które pozwolą w sposób najbardziej efektywny powrócić do pełnej sprawności fizycznej. Ponadto sytuacja, w której policjant nie wykonuje żadnych czynności służbowych, a przebywa na zwolnieniu lekarskim, w którym to czasie uczestniczy w spotkaniach wymagających sprawności oraz dobrej kondycji, niewątpliwie nie ma korzystnego wpływu na morale pozostałych funkcjonariuszy, a także nie buduje pozytywnego wizerunku Policji oraz nie zwiększa zaufania obywateli do tej formacji. Podejmowane przez funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim działania muszą zatem pozostawać w funkcjonalnym i proporcjonalnym związku z celem zwolnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła: - naruszenie art. 121e ust. 12 u.o.P. poprzez nieprzedstawienie stronie protokołu kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby, przeprowadzonej 9 sierpnia 2023 r., tym samym uniemożliwiając stronie wniesienia uwag co do treści protokołu; - naruszenie art. 121e ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.P. poprzez orzeczenie utraty prawa do uposażenia w oparciu o protokół kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, podczas gdy taka decyzja powinna być wydana w oparciu o protokół kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, sporządzonego zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 398 ze zm., dalej jako: u.o.k.l.); - naruszenie art. 14 ust. 5 i 6 u.o.k.l. polegające na nieprzedstawieniu stronie protokołu kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i nieumożliwienia zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie 3 dni; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez przeprowadzenie kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby na posiedzeniu niejawnym, bez udziału strony, któremu nie przedłożono protokołu i nie umożliwiono odniesienia się do jego treści w żaden sposób. Mając powyższe na względzie strona wniosła o stwierdzenie, że zaskarżony rozkaz personalny wydano z naruszeniem prawa i jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wniesionego odwołania wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 5 i ust. 6 u.o.k.l. protokół kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przedstawia się funkcjonariuszowi, który może zgłosić do niego uwagi na piśmie w terminie 3 dni, a zgłoszone uwagi załącza się do protokołu. W razie zaś niemożności lub odmowy podpisania protokołu przez funkcjonariusza, osoba przeprowadzająca kontrolę zamieszcza w protokole odpowiednią wzmiankę, podając przyczyny braku podpisu. Podkreślono, że organ do chwili obecnej nie posiada protokołu kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, gdyż taki dokument nie został nigdy sporządzony. Zarzucono, że organ nie zbadał, w jakim charakterze strona przebywała 8 maja 2023 r. w Warszawie i co tam dokładnie robiła, a swoje ustalenia poczynił jedynie w oparciu o załączoną fotografię. Natomiast o udziale strony w (...) Majówce, która odbyła się 6 maja 2023 r. w N., miały świadczyć zdjęcia z wydarzenia, opublikowane na stronie Komendy Powiatowej Policji w N. wskazujące stronę jako ich autora. Jednakże na żadnej fotografii nie było strony. Ponadto także w tym wypadku nie ustalono, w jakim charakterze strona była na tym wydarzeniu: czy jako współorganizator, czy jako turysta realizujący zalecenia lekarskie o podejmowaniu różnego rodzaju aktywności służących poprawie stanu zdrowia psychicznego. Strona zwróciła również uwagę na specyfikę zwolnienia lekarskiego wystawionego przez lekarza psychiatrę, gdyż osobie w kryzysie zdrowia psychicznego często zaleca się spacery, spotkania z przyjaciółmi i aktywność fizyczną na świeżym powietrzu. Zarzucono, że organ I instancji nie zweryfikował zaleceń lekarskich, jakie otrzymała strona, a ponadto nie zdecydował się na rozpytanie strony, czy też przeprowadzenie jakiejkolwiek rozmowy o okolicznościach będących przedmiotem postępowania. Strona wyjaśniła, że w okresie zwolnienia lekarskiego wykonywała czynności zmierzające do poprawy stanu zdrowia, m.in. korzystała z konsultacji psychologicznych, a także w okresie od 24 kwietnia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. uczęszczała na zaplanowaną dwumiesięczną terapię dzienną. Zwolnienie lekarskie będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało wystawione 15 maja 2023 r. i obejmowało okres wsteczny. Gdyby zatem strona nie realizowała zaleceń lekarskich lub przestała uczęszczać na terapię, a więc nie wykorzystywała prawidłowo zwolnienia lekarskiego, zwolnienie to nie zostałoby wystawione. Strona podniosła również, że uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego wydanego przez organ I instancji zawiera nieścisłości i budzi wiele wątpliwości, gdyż znajdują się w nim fragmenty odnoszące się do zupełnie innej sprawy, jak np. podana odległość miejscowości, w których przebywała strona, od miejsca zamieszkania. Rozkazem personalnym z 29 maja 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że protokół kontroli, o którym mowa w art. 121 ust. 10 u.o.P. lub w przepisach u.o.k.l. nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą o tym, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Ustawodawca łączy utratę uposażenia z poczynieniem ustaleń co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samymi protokołami kontroli. Wskazano, że w stosunku do funkcjonariusza doszło do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez (...) Rejonową Komisję Lekarską, w wyniku czego komisja lekarska sporządziła protokół kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, wydany 9 sierpnia 2023 r., którego uwierzytelnioną kserokopię przesłano do organu. Podkreślono, że przedmiotowa kontrola przeprowadzona została w trybie art. 14 u.o.k.l., wobec czego zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczym w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Podniesiono, że strona nie zaprzeczyła, że 6 maja 2023 r. uczestniczyła w (...) Majówce w N., a 8 maja 2023 r. - w wyborach Krajowej Sekcji Funkcjonariuszy i Pracowników Policji NSZZ "Solidarność" w W., lecz zakwestionowała, że organ I instancji nie ustalił, w jakim charakterze brała ona udział we wskazanych przedsięwzięciach. W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby, gdyż sam fakt uzyskania przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Natomiast przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby czynność dnia codziennego. Wskazano, że zapis w zaświadczeniu, że chory może chodzić, nie uprawnia funkcjonariusza korzystającego ze zwolnienia lekarskiego do swobodnego i niczym nieograniczonego dysponowania takim czasem. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego: dokonania zakupów żywnościowych, leków, materiałów medycznych, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, poruszania się po mieszkaniu, spacerów w celach rekonwalescencji. Zakres dopuszczalnego poruszania się funkcjonariusza, powinien - co do zasady - ograniczać się do najbliższych okolic jego miejsca zamieszkania i tylko dla załatwienia podstawowych potrzeb życiowych. Obowiązek wykorzystania zwolnienia lekarskiego od pracy zgodnie z jego celem - w sensie poddania się zaleceniom i wskazaniom lekarskim - stawia wymóg wyeliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Podniesiono przy tym, że organ nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia policjanta. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał słuszność stronie, że zwolnienie wystawione przez lekarza psychiatrę nie może być traktowane na tożsamych zasadach, jak zwolnienie lekarskie wystawione przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, gdyż często stan chorego, który je otrzymuje, może wymagać zupełnie innego postępowania, niż pozostanie w domu. Ważne jest, by pacjent wykonywał zalecenia lekarza i postępował zgodnie z jego wskazówkami. Jeśli jest to wskazane, nie ma przeszkód by wychodził z domu, chodził na spacery, uprawiał sport, uczestniczył w uroczystościach rodzinnych, uczestniczył w terapii, grupie wsparcia lub podejmował jakiekolwiek inne aktywności, które przyspieszą jego powrót do zdrowia. Nie ma również przeciwskazań do tego, by czasowo zmienił miejsce pobytu, jeśli np. potrzebuje wsparcia rodziny czy przyjaciół. W takim przypadku, zgodnie z art. 59 ust. 5d i 5e ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 1732 ze zm.) powinien jednak poinformować o tym pracodawcę, co w omawianej sprawie nie nastąpiło. Podkreślono, że organ pierwszej instancji nie kwestionuje faktu wystawienia zwolnienia lekarskiego z datą wsteczną, ani tego, że strona w czasie jego trwania uczęszczała na terapię dzienną, jednak nie podzielił stanowiska strony, że udział w (...) Majówce oraz w wyborach władz Krajowej Sekcji Funkcjonariuszy i Pracowników Policji NSZZ Solidarność w W., stanowił część zaplanowanej terapii dziennej, zaleconej przez lekarza psychiatrę. Organ odwoławczy podniósł, że strona w toku prowadzonego postępowania nie wniosła jakichkolwiek wniosków dowodowych, w tym o dołączenie do materiału dowodowego zaleceń i wytycznych, jakie strona otrzymała od lekarza psychiatry w związku z wystawieniem zwolnienia lekarskiego na okres od 1 maja 2023 r, do 15 maja 2023 r. Podkreślono, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, a nawet sprzyja procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna, lecz istotne jest to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia. Organ odwoławczy przyznał, że w zaskarżonym rozkazie personalnym znajdują się fragmenty odnoszące się do sprawy innego funkcjonariusza Policji, dotyczące m. in. odległości miejsca zamieszkania od miejscowości, w której policjant przebywał podczas zwolnienia lekarskiego. Nie stanowi to jednak okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśniono przy tym, że strona uczestniczyła w festynie odbywającym się w N. oraz w wyborach w W., tj. w miejscowościach oddalonych odpowiednio o ok. 56 km i ok. 220 km od miejsca zamieszkania. Odnosząc się do kwestii podania w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia niewłaściwych przepisów prawa materialnego podniesiono, że nie to stanowi przesłanki do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ administracji mógł wydać decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. W skardze na podwyższa decyzję strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 121e ust. 3 w zw. z art. 121e ust. 2 pkt. 1 u.o.P. poprzez orzeczenie utraty prawa skarżącego do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 1 maja 2023 r. do 15 maja 2023 r., nie dysponując sporządzonym zgodnie z prawem protokołem kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, podczas gdy komisja lekarska powinna przeprowadzić kontrolę w ww. zakresie, sporządzić protokół z czynności oraz przedłożyć protokół skarżącemu w celu umożliwienia mu złożenia uwag, co nie nastąpiło; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że protokół z posiedzenia komisji z 9 sierpnia 2023 r. może stanowić podstawę do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie utraty prawa skarżącego do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 1 maja 2023 r. do 15 maja 2023 r. mimo, że ww. dokument sporządzono z naruszeniem art. 14 ust. 5 i 6 u.o.k.l., a zatem organ wydał rozkaz w oparciu o wadliwy dokument. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi odniesiono się szczegółowo do podniesionych zarzutów, ponawiając argumentację przedstawioną uprzednio w uzasadnieniu złożonego odwołania. Podniesiono, że protokołu przesłanego przez (...) Rejonową Komisję Lekarską nie można uznać za protokół kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, gdyż nie został on doręczony skarżącemu i tym samym, nie mógł on odnieść się do jego treści, stosownie do art. 14 ust. 5 i 6 u.o.k.l. Należy zatem uznać, że protokół został wydany z naruszeniem prawa i nie może stanowić podstawy do ustaleń w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich zaleceń organu odwoławczego wyrażonych w rozkazie personalnym z 14 listopada 2023 r., a mianowicie nie zwrócono się ponownie do (...) Rejonowej Komisji Lekarskiej o sporządzenie protokołu kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Wskazano, że nakaz sporządzenia protokołu kontroli oznacza wytworzenie nowego dokumentu, który wcześniej nie istniał, a w konsekwencji, przeprowadzenie kolejnego, merytorycznego posiedzenia Komisji Lekarskiej, która po sporządzeniu protokołu powinna go przekazać skarżącemu w celu złożenia ewentualnych pisemnych uwag w terminie 3 dni. Tymczasem protokół z posiedzenia komisji z 9 sierpnia 2023 r. dotyczył kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, a więc instytucji zupełnie odmiennej od kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Skarżący podkreślił, że jego działania, będące przedmiotem postępowania, nie wiązały się ze zmianą miejsca pobytu dłuższą niż kilka dni, z zatem nie miał obowiązku zawiadamiać pracodawcy o zmianie miejsca pobytu w związku z wykonywaniem zaleceń lekarskich. Jednocześnie na żadnym etapie postępowania organy nie zwróciły się do skarżącego o udzielenie wyjaśnień, ani też nie dokonały rozpytania celem wyjaśnienia okoliczności sprawy. W związku z tym dokonana przez organy ocena okoliczności sprawy jest powierzchowna i opiera się jedynie na fotografiach. Nie ustalono bowiem, jakie zalecenia otrzymał skarżący od lekarza. Skarżący wyjaśnił, że w okresie zwolnienia lekarskiego wykonywał czynności zmierzające do poprawy stanu jego zdrowia m.in. korzystał z konsultacji psychologicznych, a także uczęszczał na dwumiesięczną terapię dzienną. Uczestnictwo w zajęciach było obowiązkowe i obwarowane rygorystycznymi zasadami, których niewypełnienie przez funkcjonariusza skutkowałoby jego usunięciem z udziału w terapii. W przypadku, gdyby skarżący nie realizował zaleceń lekarskich lub przestał uczęszczać na terapię, zwolnienie lekarskie nie zostałoby wystawione. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 17 września 2024 r. skarżący oświadczył, że był na zebraniu Solidarności w Warszawie, a także przyznał, że był na (...) Majówce. Wyjaśnił przy tym, że pojechał na (...) Majówkę, żeby się odstresować, zgodnie z zaleceniami lekarskimi, a celem uczestnictwa w zebraniu Solidarności w W. było przedstawienia swojej sytuacji zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej - oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej - dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej - respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych (w:) Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob.m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). W takiej sytuacji sąd administracyjny może jedynie uchylić konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne. W świetle art. 121e ust. 1 u.o.P. nie ulega wątpliwości, że prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli. Jeżeli bowiem w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 u.o.P.). Przy czym zgodnie z art. 121e. ust. 2 u.o.P. kontrole takie przeprowadzają: komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 121e ust. 12 pkt 1 u.o.P.) lub przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych (art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.P.). W przypadku, gdy kontrola przeprowadzona jest przez komisję lekarską, stwierdzenie nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego wymaga sporządzenia protokołu (art. 14 ust. 4 u.o.k.l.). Protokół przedstawia się funkcjonariuszowi, który może zgłosić do niego uwagi na piśmie w terminie 3 dni. W przypadku zgłoszenia uwag przez funkcjonariusza, załącza się je do protokołu (art. 14 ust. 5 u.o.k.l.), zaś w razie niemożności lub odmowy podpisania protokołu przez funkcjonariusza, osoba przeprowadzająca kontrolę zamieszcza w protokole odpowiednią wzmiankę, podając przyczyny braku podpisu (art. 14 ust. 6 u.o.k.l.). O dokonanym ustaleniu komisja lekarska niezwłocznie zawiadamia przełożonego funkcjonariusza właściwego w sprawach osobowych oraz zainteresowanego funkcjonariusza (art.. 14 ust. 7 u.o.k.l.). Zgodnie bowiem z art. 121e ust. 13 u.o.P. na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zawiadomienia przez komisję lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w wyniku przeprowadzenia przez tę komisję kontroli o nieprawidłowościach w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego. Jednakże utrata prawa do uposażenia następuje na podstawie decyzji, od której policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (art. 121e ust. 14 u.o.P.). Zatem orzeczenie w przedmiocie utraty prawa do uposażenia z powodu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskie musi być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym, którego wymogi określają nie tylko przepisy k.p.a, ale także powołane przepisy u.o.P., czy też u.o.k.l. Należy także zauważyć, że użyty w przepisie art. 121e ust. 3 u.o.P. zwrot "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" winien być interpretowany łącznie z treścią art. 121e ust. 7 u.o.P., w którym ustawodawca stwierdził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje go w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Zatem ustawodawca przewidział w tym przepisie otwarty katalog przesłanek, które mogą powodować uznanie, że stanowią o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, gdyż jedynie w odniesieniu do wykonywania pracy zarobkowej przyjął, że stanowi ono podstawę do uznania niezgodnego z celem wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby, gdyż sam fakt uzyskania przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Co do zasady zatem przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby, czynności dnia codziennego lub też związanej z proces leczniczym. Także okoliczność, że w trakcie zwolnienia lekarskiego chory może chodzić nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować, gdyż czas ten nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby. Jednakże przy ustalaniu i ocenie, czy doszło do nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego nie jest uprawnionym całkowite abstrahowanie od rodzaju schorzenia czy też niepełnosprawności, jaką stwierdzono u policjanta i w związku z istnieniem, której udzielono mu zwolnienia od służby. Każda choroba może wymagać bowiem od pacjenta innego zachowania i innego postępowania, co oznacza, że każdy przypadek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem należy badać w sposób indywidualny, bez opierania się wyłącznie na ogólnych założeniach dotyczących celu zwolnienia lekarskiego (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1395/15). W związku z tym stwierdzenie, że doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego musi nastąpić w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie podstawą do wydania zaskarżonych decyzji był przede wszystkim protokół "kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby w powodu choroby", sporządzony przez (...) Rejonową Komisję Lekarską podległą ministrowi ds. wewnętrznych. Wprawdzie słusznie podnosi organ odwoławczy, że protokół ten został sporządzony w trybie u.o.k.l., a nie w trybie u.o.P., ale nie zwalnia to organu orzekającego w przedmiocie utraty prawa do uposażenia z zachowania wymogów określonych przepisami prawa. Skoro zatem skarżący był uprawniony nie tylko do zapoznania się z treścią protokołu, ale także do zgłoszenia swoich uwag, o czym powinien być poinformowany, to organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły bezkrytycznie przyjąć za podstawę swojego orzeczenia protokołu, który tych wymogów nie spełniał. Niezasadnie wprawdzie twierdzi skarżący że sporządzony protokół w ogóle nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta została wydana nie tylko w oparciu o ten protokół, ale także w oparciu o inne ustalenia poczynione przez organ I instancji. Jeżeli jednak nie zostały zachowane wymogi dotyczące możliwości zgłoszenia uwag do protokołu, to w tej sytuacji należało co najmniej wezwać skarżącego do odniesienia się do ustaleń zawartych w protokole i ewentualnego złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Natomiast brak takiej czynności w toku przedmiotowego postępowania doprowadził do sytuacji, w której to dopiero podczas rozprawy przed tut. Sądem skarżący złożył wyjaśnienia odnośnie do jego uczestnictwa w obydwu wydarzeniach. Biorąc zaś pod uwagę okoliczność, że katalog przesłanek uznania, że doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego ma charakter otwarty, to stwierdzenie, że doszło do nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia wymaga dokonania przez organ oceny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym wyjaśnień skarżącego. Takiej oceny nie może natomiast dokonać sąd administracyjny, gdyż - jak wskazano wyżej - nie jest władny do rozstrzygania spraw administracyjnych. W związku z tym w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji (pkt I wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wezwie skarżącego do odniesienia się do ustaleń zawartych w protokole rejonowej komisji lekarskiej, a także do ewentualnego złożenia wyjaśnień co do poczynionych przez organ ustaleń, a następnie dokona ponownej oceny zaistnienia przesłanek do orzeczenia o utracie przez skarżącego prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. O kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).