II SA/Ol 557/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", działająca z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, zwana dalej również: "organ pierwszej instancji", przyznała K. W. zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad Z. P. Wnioskiem z dnia 8 października 2018 r. K. W. zwróciła się do organu pierwszej instancji – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 - o zapłatę kwoty stanowiącej różnicę między pobieranym świadczeniem a wypłacanym świadczeniem dla opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem wieku określonego w przepisie. Wskazała kwoty za lata 205-2018. Odpowiadając na ten wniosek, pismem z dnia 10 października 2-18 r., organ wskazał, że nie może on zostać załatwiony pozytywnie, ponieważ wskazany we wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstawy do takiej wypłaty. W związku z powyższym, pismem z dnia 18 października 2018 r., wnioskodawczyni zwróciła się do organu pierwszej instancji o zmianę decyzji z dnia "[...]" w zakresie należnych świadczeń z tytułu opieki nad mamą Z. P. Decyzją z dnia "[...]", Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, zmienił decyzję ostateczną z dnia "[...]" w ten sposób, że od dnia 1 listopada 2018 r. podwyższył stronie kwotę zasiłku dla opiekuna do kwoty 620 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia "[...]", organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia "[...]". Po rozpatrzeniu zażalenia strony na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia "[...]", uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Organ odwoławczy wskazał, że należało uchylić postanowienie organu pierwszej instancji jako przedwczesne, bowiem nie został w pełni wyjaśniony zakres żądania strony oraz nie wyjaśniono jej wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Można bowiem wnioskować, iż strona oczekuje podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniono też, że warunkiem przyznania tego świadczenia jest rezygnacja z przysługującego stronie decyzją z dnia "[...]" zasiłku dla opiekuna. Świadczenie to jest ustalane na wniosek strony, stąd winna ona jednocześnie złożyć taki wniosek. Wezwaniem z dnia 22 stycznia 2019 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" wezwał K. W. do złożenia wyjaśnień i jednoznacznego określenia żądań we wniosku z dnia 22 października 2018 r., a mianowicie, czy strona stoi na stanowisku zmiany decyzji z dnia "[...]" przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też wnosi o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna z jednoczesnym złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. P. W dniu 30 stycznia 2019 r. pracownica organu sporządziła notatkę służbową, z której wynika, iż strona została poinformowana, co powinna zrobić, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak – jak wynika z notatki – strona jednoznacznie określiła, że nie chce uchylić obecnego świadczenia lecz żąda jego zmiany do wysokości świadczenia w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 212 października, czego dowodem jest podpisane pismo strony. W piśmie tym, strona wskazała, iż podtrzymuje swój wniosek o podwyższenie zasiłku przyznanego decyzją z dnia "[...]" do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wyrównaniem od października 2015 r. Postanowieniem z dnia "[...]", organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia "[...]" przyznającej K. W. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką, w części dotyczącej kwoty świadczenia w taki sposób, aby kwota zasiłku dla opiekuna była równa kwocie świadczenia pielęgnacyjnego (przyznawanego w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych), począwszy od października 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie przewiduje możliwości zmiany kwoty zasiłku dla opiekuna, tj. podwyższenia jego wysokości do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie jest, tym samym, uprawniony do uwzględnienia żądania zmiany kwoty zasiłku dla opiekuna i przyznania tego świadczenia w kwocie innej, aniżeli ustawowo przewidziana. Po rozpatrzeniu zażalenia strony na postanowienie organu pierwszej instancji, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji" utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości. Organ odwoławczy powołał się na postanowienia art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako: "K.p.a." i stwierdził, że brak jest materialnoprawnej podstawy pozwalającej na rozpatrzenie żądania strony. Wskazano, że prawo strony do zasiłku dla opiekuna zostało ustalone w drodze decyzji ostatecznej z dnia "[...]". Wobec tego, ponowne ustalenie prawa strony do zasiłku dla opiekuna od października 2015 r. możliwe będzie wyłącznie po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego tej decyzji. W skardze, złożonej na postanowienie Kolegium z dnia "[...]" do tut. Sądu, skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją oraz art. 5 pkt 1b tej ustawy. Zdaniem skarżącej, decyzja organu drugiej instancji jest niezgodna z wytycznymi, określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Z mocy art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skoro Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją we wskazanym w wyroku zakresie, zaś przepis ten stanowił podstawę wydania kwestionowanych w sprawie decyzji, to należało wyeliminować z obrotu prawnego te rozstrzygnięcia wobec zaistnienia określonej w art. 145a § 1 K.p.a., przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że fakt uzyskiwania przez nią zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, doszło więc do błędnego zastosowania, błędnej wykładni,, przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie wystąpiły bowiem przesłanki z art. 61a K.p.a., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Zgodnie z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z powyższego przepisu, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyn, o których mowa w powyższym przepisie, ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy żądanie wniesiono w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przepisu art. 61a § 1 K.p.a. nie wynika w żadnym razie, jak wskazano wyżej, że przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Już spełnienie jednej z nich oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, bez wątpienia, zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, którą jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z dnia "[...]" o przyznaniu K. W. zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad Z. P. Materialnoprawną podstawą wydania tej decyzji była ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Powołane w niej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych miały charakter wyłącznie procesowy, dotyczyły postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca należała do takiej kategorii osób w momencie przyznawania jej zasiłku decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r. Zasiłek dla opiekuna – zgodnie z § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r. poz. 1497) – wynosi od 1 listopada 2018 r. - 620 zł. Skarżąca domaga się zmiany przedmiotowej decyzji i wypłaty jej – z wyrównaniem – świadczenia w wysokości świadczenia opiekuńczego. Świadczenie to przyznawane jest na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.". Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten nie ma jednak w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zasiłek, przyznany skarżącej decyzją z dnia "[...]", przyznany został bowiem, co wskazano wyżej na podstawie przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dlatego też, niezasadne są zarzuty skarżącej, dotyczące nieuwzględnienia w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443). Wyrok Trybunału dotyczył tego właśnie przepisu art. 17 b ust. 1 i zgodnie z jego treścią - z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego może zostać rozstrzygnięta po złożeniu przez stronę wniosku o przyznanie takiego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy, po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia z dnia "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania, organ ten precyzyjnie pouczył skarżącą o przysługujących jej prawach i możliwościach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17b ust. 5 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżąca ma zaś ustalone prawo do takiego świadczenia na podstawie decyzji z dnia "[...]". Nie może więc być mowy o naruszeniu przez organ tego przepisu. Reasumując, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia "[...]" o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna na matkę, nie ma podstaw do przyznania jej zasiłku dla opiekuna w trybie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma też żadnych podstaw do zmiany wysokości zasiłku dla opiekuna, który – w myśl powołanych wyżej przepisów – wynosi od 1 listopada 2018 r. - 620 zł. Skarżąca została poinformowana przez organ pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. o możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wcześniejszej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. Skarżąca nie skorzystała jednak z tej możliwości, żądając podwyższenia zasiłku dla opiekuna do wysokości zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w konsekwencji skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że rozpoznaje sprawy na podstawie akt, które w tej sprawie są w pełni wystarczające dla jej rozstrzygnięcia. Dlatego też Sąd nie skierował sprawy na rozprawę w trybie art. 122 p.p.s.a.