II SA/Ol 56/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na niewykonanie przez Z. D. Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]" r., o sygn. akt "[...]" I. wymierza Z. D. Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych) za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]"r., o sygn. akt "[...]"; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Z. D. Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 100 zł (sto złotych). Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 16/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność "[...]", prowadzących działalność pod nazwą "[...]", w udostępnieniu informacji publicznej zobowiązał "[...]"do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 czerwca 2015 r., w terminie 14 dni; oddalił skargę w stosunku do "[...]"; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył "[...]"grzywnę w wysokości 100 zł i zasądził od "[...]"na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie "[...]"w skardze z dnia 20 listopada 2016 r. zarzuciło, że "[...]"nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 czerwca 2015 r., wobec czego wniosło o wymierzenie zobowiązanemu grzywny i przyznanie od niego na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej. Stowarzyszenie podniosło, że przedmiotowym wnioskiem żądało udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania daty i nazwisk oraz adresów osób, którym schronisko w "[...]"przekazało psy do adopcji, przyjęte w latach 2011-2015 do schroniska, na podstawie umów zawartych z gminą "[...]", a także o przesłania kserokopii umów zawartych z adoptującymi, jeśli były sporządzane na piśmie. Po bezskutecznym upływnie wyznaczanego przez Sąd terminu, Stowarzyszenie wezwało zobowiązanego do wykonania wyroku w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przesyłki zawierającej wezwanie nie odebrano w terminie i została ona zwrócona nadawcy. W związku z niewykonaniem wyroku Sądu Stowarzyszenie zażądało wymierzenia zobowiązanemu grzywny w celu zdyscyplinowania go do prawidłowej i niezwłocznej realizacji orzeczenia Sądu. Stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że zobowiązany celowo ukrywa dalszy los bezdomnych zwierząt, trafiających do prowadzonego przez niego schroniska na podstawie umów gminnych. Z uwagi na całokształt zachowania zobowiązanego w tej sprawie i jego złą wolę, wyrażającą się ignorowaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zaniechaniem przekazania skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, niewykonaniem wyroku Sądu, brakiem dyscyplinującego wpływu grzywien wymierzanych przez Sąd, niepodejmowaniem korespondencji pochodzącej od skarżącego), skarżący wniósł o przyznanie mu od "[...]"sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę "[...]"podał, że zawarta z Gminą "[...]"umowa z dnia 16 marca 2011 r., obowiązująca do 28 lutego 2014 r. dotyczyła wyłapywania bezdomnych psów na terenie gminy "[...]"oraz utrzymania tych zwierząt w schronisku i nie zawierała postanowień dotyczących przekazywania psów do adopcji. Wobec czego nie prowadzono rejestrów w tym zakresie, a schronisko nie dysponuje żądanymi danymi, za okres obowiązywania tej umowy. W umowie z dnia 28 kwietnia 2014 r., obowiązującej do lutego 2015 r., nałożono na schronisko obowiązek prowadzenia ewidencji bezdomnych zwierząt przyjętych z terenu gminy i oddawania ich w miarę możliwości do adopcji, składania miesięcznych raportów odnośnie do przyjmowanych zwierząt w danym miesiącu i informacji o przebywających w schronisku zwierzętach. W okresie obowiązywania tej umowy w 2014 r. - przy współpracy z Fundacją "[...]"- do adopcji przekazano 5 psów, co wynika z informacji udzielonej przez Burmistrza "[...]". Po rozwiązaniu umowy w lutym 2015 r. psy zostały przekazane do innego schroniska, wskazanego przez Gminę. Z uwagi na fakt, że schronisko nie posiada umów zawieranych za pośrednictwem Fundacji nie mogło uczynić zadość prośbie skarżącego co do przekazania kopii zawartych umów. Zobowiązany dodał, że uwzględnienie żądania podania danych osobowych osób adoptujących zwierzęta w drodze dostępu do informacji publicznej nie jest możliwe z uwagi na ustawowe ograniczenia w zakresie udostępnienia tych danych. Zaprzeczył ponadto, jakoby celowo i z premedytacją ukrywał przed opinią publiczną dalszy los zwierząt trafiających do jego schroniska. Wskazał, że schronisko podlega kontroli służb weterynaryjnych i innych organów państwowych, w tym w szczególności gmin, z którymi posiada podpisane umowy. Jednocześnie poinformował, że przy piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. udzielono odpowiedzi na wniosek Skarżącego z dnia 29 czerwca 2015 r. W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2017 r. Stowarzyszenie wskazało, że obowiązek prowadzenia wykazu zwierząt przebywających w schronisku, zawierający m.in. datę opuszczenia schroniska oraz imię, nazwisko i adres osoby, której przekazano zwierzę wynika m.in. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Ponadto podniosło, że Burmistrz Gminy "[...]"zaprzeczył, jakoby po rozwiązaniu umowy ze schroniskiem w "[...]"psy były przekazane do innego schroniska i stwierdził, że schronisko w "[...]"odmówiło gminie oddania psów, wskazując na dokonane adopcje, zaś gmina pomimo starań, nigdy nie uzyskała informacji o dalszym losie przedmiotowych zwierząt. W ocenie Stowarzyszenia, wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę jedynie podkreślają słuszność zarzutów, że "[...]"celowo i z premedytacją ukrywa przed opinią publiczną dalszy los bezdomnych zwierząt, trafiających do prowadzonego przez niego schroniska w "[...]", a działanie to ma na celu uniemożliwienie weryfikacji rzekomych "adopcji" psów ze schroniska. Na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. pełnomocnik "[...]"potwierdził, że wyrok nie został wykonany w terminie. Wyjaśnił, że spowodowane to było licznymi kontrolami NIK i gmin oraz wnioskami stowarzyszeń. Dodał, że wyrok był nowością dla jego mocodawcy, który był zaskoczony obowiązkiem udostępniania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 154 § 1- § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 powołanego artykułu p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1 wskazanego przepisu, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4 art. 154 p.p.s.a., przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Grzywnę, o której mowa w § 1 wskazanego przepisu, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej ze względu na jej podstawy prawne, sprawie. Nie mają do niej zastosowania terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 p.p.s.a., zatem strona może ją wnieść w każdym czasie, gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jedynym warunkiem wniesienia tej skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżący przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku tut. Sądu z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 16/16, pismem z dnia 4 października 2016 r. wezwał organ do wykonania powyższego wyroku. Tym samym, tryb wymagany do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 154 p.p.s.a., został w niniejszej sprawie zachowany, wobec czego Sąd mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy "[...]" można zarzucić niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 16/16, którym Sąd zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 czerwca 2015 r., w terminie 14 dni; oddalił skargę w stosunku do "[...]"; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył zobowiązanemu grzywnę w wysokości 100 zł i zasądził od niego na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sądowych wynika, że odpis prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi zostały zwrócone zobowiązanemu w dniu 27 lipca 2016 r. (k. 54 akt o sygn. II SAB/Ol 16/16). Termin do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia upłynął więc z dniem 10 sierpnia 2016 r. Wprawdzie zobowiązany podał w odpowiedzi na skargę, że pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. udzielił odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, lecz jak już wyżej wskazano, wykonanie wyroku po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Wskazać należy, iż niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub czynności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt temu organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Przy czym podkreślić należy, że termin wyznaczony przez sąd administracyjny jest terminem dodatkowym w stosunku do ustawowego terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i z tego względu nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (zob. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 366). Niezałatwienie przedmiotowego wniosku we wskazanym wyżej terminie oznacza, że żądanie o nałożenie grzywny znajduje podstawę w art. 154 § 1 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów, wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W przypadku zatem wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. obliguje Sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok (zob. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OZ 675/10; wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/10, postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymierzając grzywnę w wysokości 100 zł Sąd uznał, że ta kwota będzie miała charakter prewencyjny, tak aby sytuacja taka nie powtórzyła się w przyszłości. Sąd uwzględnił fakt udzielenia odpowiedzi Stowarzyszeniu pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. (przy czym należy zaznaczyć, że prawidłowość realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie podlegała ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu) oraz wyjaśnienie zobowiązanego, że brak realizacji wyroku Sądu w zakreślonym terminie spowodowany był licznymi kontrolami: NIK, gmin i wnioskami stowarzyszeń. Wprawdzie, jak wynika z wystąpienia pokontrolnego NIK Delegatura w "[...]"kontrolę tę wszczęto w schronisku najwcześniej w dniu 19 stycznia 2016 r. (data upoważnień do kontroli), lecz w dokumencie tym podano, że przedstawiciele gmin, z którymi zobowiązany podpisał umowy dokonali w 2015 r. 26 kontroli (pkt III ppkt 1.4). Stan bezczynności organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, Sąd ocenił jako stanowiący rażące naruszenie przepisów prawa. Wzięto tu pod uwagę przede wszystkim znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, wynikającego z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia z dnia 29 czerwca 2016 r. został bowiem doręczony zobowiązanemu w dniu 2 lipca 2015 r. (okoliczność bezsporna w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 16/16), lecz przez niemal 18 miesięcy od złożenia wniosku - do dnia 27 grudnia 2016 r., zobowiązany zwlekał z jego rozpoznaniem. Z uwagi na powyższe Sąd przyznał od zobowiązanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł, jako stanowiącą formę rekompensaty dla skarżącego adekwatną do stopnia zwłoki w załatwieniu niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.