II SA/Ol 56/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówił N. P. udostępnienia informacji publicznej, o którą zwrócił się on we wniosku wysłanym w dniu 16 listopada 2017 r., dotyczącej skanów kwot dodatków specjalnych przyznawanych pracownikom biura za okres od 1 czerwca 2017 r. do 31 października 2017 r. Przy czym informacja miała dotyczyć kierownika biura, głównej księgowej, księgowej, poszczególnych starszych inspektorów, poszczególnych inspektorów, referenta, informatyka i pracownika obsługi w rozbiciu na poszczególne miesiące i na poszczególne osoby ze wskazaniem % kwoty dodatku i tej wyrażonej w PLN (brutto). W uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wskazano, że jest ona objęta ograniczeniem z art. 5 ust. 2 z uwagi na ochronę prywatności. Podkreślono, że pracownicy Biura SKO nie mają kompetencji decyzyjnych, a ich praca polega na wykonywaniu czynności administracyjno-biurowych. Nie można zaliczyć ich do grona osób pełniących funkcje publiczne, a zatem ochrona ich prywatności ma szerszy zakres niż pracowników pełniących funkcje publiczne. Wskazano, że w Biurze Kolegium zatrudnieni są: główny księgowy, kierownik biura, starszy inspektor, inspektor, informatyk, referent i sprzątaczka. Do zakresu ich obowiązków należy m.in. obsługa księgowa, kadrowa, nadzór nad sprawnym działaniem infrastruktury informatycznej, przyjmowanie i wysyłanie korespondencji Kolegium. Nie są to zatem kompetencje decyzyjne. N. P. wnioskiem z dnia 13 grudnia 2017 r. doręczonym do Kolegium w dniu 14 grudnia 2017 r., wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie: - naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez organ, że uniemożliwienie dostępu do informacji publicznej jest uzasadnione interesem osób prywatnych, kiedy to wnioskodawca nie żądał udostępnienia jakichkolwiek danych osób, a jedynie informacji z rozbiciem na poszczególne stanowiska kwoty dodatków w podawanym we wniosku zakresie, co z kolei oznacza, że dokonana wykładnia przez organ jest z oczywistych względów błędna, - naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji odmownej, mimo tego, że brak było ku temu jakichkolwiek przesłanek, - naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, co z kolei doprowadziło do wydania z oczywistych względów wadliwej decyzji w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zaprezentowaną w swojej pierwszej decyzji. Ponadto zaznaczono, że udostępnienie wnioskowanych informacji w postaci skanów kwoty dodatków, prowadziłoby w prosty sposób do możliwości zidentyfikowania pracowników Biura Kolegium, których jest kilku. Przytoczono również argumentację prawną dotyczącą interpretacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że wnioskowane informacje objęte są przesłanką wynikającą z tego przepisu. Skargę na tę decyzję wywiódł N. P., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie: - naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych nie mających oparcia choćby w zgromadzonych dokumentach niniejszej sprawy, mimo tego, że wniosek skarżącego co do jego treści był oczywisty, a w konsekwencji tego organ tylko z jemu wiadomych powodów nadał inne znaczenie dowodom oceniając je w sposób dowolny i korzystny dla organu, mimo tego, że faktycznie nie było ku temu jakichkolwiek podstaw, - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z oczywistym naruszeniem normy tego przepisu bowiem to w istocie stanowi polemikę w każdej sprawie inicjowanej przez wnioskodawcę, a nie uzasadnienie określonej i identyfikowalnej sprawy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez organ, że osoby, których wniosek dotyczył nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznych, a zatem, że dotyczy ich wyłączenie w zakresie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych w sytuacji kiedy po pierwsze żądanie informacji w tym zakresie jest uzasadnione, a po drugie wnioskodawca żądał zanonimizowania danych z uwagi właśnie na ochronę interesu osób prywatnych, a ewentualna potencjalna możliwość ich zidentyfikowania nie ma w tym wypadku jakiegokolwiek znaczenia, bowiem ilość zatrudnionych pracowników w danej jednostce nie może prowadzić do dokonywania wykładni przepisów w zależności od potrzeb, - naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji odmownej bez wskazania danych podmiotów, ze względu na których dobro, informacja nie została udostępniona, mimo tego, że faktycznie w tym przypadku organ dowolnie interpretując przepisy doszedł do przekonania, że faktycznie istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, choć nie było ku temu jakichkolwiek podstaw, - naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w zakresie organizacji i trybu działania jednostki, mimo iż zgodnie z przepisami obowiązującego prawa organ winien informację udostępnić, a bez wątpienia dodatkowe świadczenia uiszczane na rzecz pracowników mieszczą się w tej kategorii, - naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych tj. z dnia 13 czerwca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 922), poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji odmownej, mimo tego, że przepis prawa nakładał na organ obowiązek spełnienia żądania, ponieważ żądanie dotyczyło dokumentów, które nie identyfikowały określonych osób, a tym samym nie można było odmówić udzielenia informacji publicznej, - naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia "[...]", o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej dotyczącej skanów kwot dodatków specjalnych przyznawanych pracownikom biura za okres od 1 czerwca 2017 r. do 31 października 2017 r. Przy czym informacja miała dotyczyć poszczególnych pracowników w rozbiciu na miesiące ze wskazaniem % kwoty dodatku. Organ wskazał, że informacja o jaką zwrócił się skarżący objęta jest ograniczeniem z art. 5 ust. 2 z uwagi na ochronę prywatności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 j.t.). Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (ust. 1.). Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 2). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 3). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 5). Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Niewątpliwie wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i dotyczy materii publicznej. W ocenie Sądu organ dokonał właściwych ustaleń, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podnoszony w skardze (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa). Dalej należy wskazać, że fakt, iż określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, nie oznacza jednak, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się jednak tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną podlegającą udostępnieniu nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Na temat zagadnienia kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną z prawem osób trzecich do informacji publicznej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ.: OTK - A z 2006 r., nr 3, poz. 30) zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną uznał, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Taki jest właśnie charakter stanowisk pracowników administracyjnych, co do których skarżący żąda udostepnienia kwot przyznanych im dodatków specjalnych. Podmiot zobowiązany wskazał w swoich decyzjach, że pracownicy Biura SKO nie mają kompetencji decyzyjnych, a ich praca polega na wykonywaniu czynności administracyjno-biurowych. Niewątpliwie nie są to osoby pełniące funkcje publiczne, ponieważ nie mają żadnych kompetencji władczych, ani nie podejmują jakichkolwiek czynności decyzyjnych, a zatem ochrona ich prywatności ma szerszy zakres niż pracowników pełniących funkcje publiczne. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę nieznaczną liczbę tych osób, bardzo łatwo byłoby przypisać określone kwoty dodatków do konkretnych osób. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego dotyczył ośmiu osób, z których każda osoba zajmuje inne stanowisko. Dlatego też zanonimizowanie danych tych osób miałoby tylko charakter pozorny, ponieważ przy tej liczbie zatrudnionych w Biurze SKO i wyszczególnieniu stanowiska bardzo łatwe byłoby zidentyfikowanie poszczególnych osób. Pracownicy administracyjni, którzy nie pełnią funkcji publicznych, mają zaś prawo do ochrony prywatności, w czym mieści się również prawo do nie ujawniania wysokości ich dodatków służbowych. Słusznie więc uznał organ, że w tym zakresie rzeczona informacja nie będzie podlegać udostępnieniu ze względu na konieczność ochrony prywatności pracowników nie będących osobami pełniącymi funkcje publiczne, a więc ze względu na zaistnienie wyłączenia wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każda tego typu sprawa ma charakter indywidualny, bez wątpienia prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych musi być zachowana, natomiast w rozpoznawanej sprawie zachowaniu prywatności w żadnym stopniu służyć nie mogła anonimizacja zaproponowana przez skarżącego. Raz jeszcze powtórzyć należy, że z uwagi na ilość osób (osiem) objętych wnioskiem oraz odrębność stanowisk, anonimizacja byłaby fikcją. Skarżący ma prawo skutecznie domagać się udzielenia informacji publicznej dotyczącej tego jak Prezes Kolegium dysponuje mieniem publicznym, jednak dla osiągnięcia tego celu wystarczającym jest zwrócenie do organu o udostępnienie łącznej kwoty dodatków specjalnych, a nie w rozbiciu na poszczególne osoby, które nie pełnią funkcji publicznych. Nie może być zatem mowy o naruszeniu w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ani też art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy. W kontekście przytoczonych rozważań pozbawione podstaw są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, jak również naruszenia art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez jego niezastosowanie. W ocenie Sądu sposób rozpatrzenia wniosku strony jest zgodny ze wskazaniami przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie uchybia unormowaniom konstytucyjnym zawartym w art. 61 Konstytucji RP. Dlatego też za bezzasadny należy uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie tego przepisu. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.