II SA/Ol 560/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Starostę E. - po rozpatrzeniu wniosku A. Z. o wykonanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w E. z dnia 10 października 1973r. w części dotyczącej przydzielenia lokalu mieszkalnego lub wypłaty ekwiwalentu za niewydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego - umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Wskazano, iż na podstawie powyższej decyzji Prezydium Powiatowej Rady A. i M. K., których spadkobierczynią jest A. Z., zdali swoje gospodarstwo rolne na Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa. Gospodarstwo rolne przekazali wraz z budynkami i z tego tytułu otrzymali dodatek do renty od zdanych budynków. Jednocześnie przyznano im prawo dożywotniego użytkowania działki o powierzchni 0,75ha oraz wskazano, że decyzję o przyznaniu mieszkania na warunkach dożywotniego użytkowania ma wydać Naczelnik Gminy w K. Ż. Ustalono, iż zarówno z posiadanych dokumentów, jaki i informacji udzielonej przez Urząd Gminy w E. wynika, że do dnia dzisiejszego nie została wydana żadna decyzja o przyznaniu lokalu mieszkalnego dla A. i M. K. W związku z powyższym A. Z. wystąpiła o wykonanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w E. z dnia 10 października 1973r. w części dotyczącej przydzielenia lokalu mieszkalnego lub wypłaty ekwiwalentu za niewydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. W toku niniejszego postępowania organ uznał, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem zgodnie z art. 912 Kodeksu cywilnego prawo dożywocia jest niezbywalne, a tym samym roszczenie dotyczące wykonania pkt 7 przedmiotowej decyzji, tj. przyznania dożywotniego użytkowania mieszkania na rzecz A. i M. K. wygasło z chwilą ich śmierci, a roszczenie to nie przechodzi na ich zstępnych. Interpretacja ta - jak wskazał organ - jest zgodna z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1968r., w którym orzeczono, że uprawnienia dożywotnika lub każdego z dożywotników są uprawnieniami ściśle osobistymi. Określone więc tymi uprawnieniami roszczenia przysługują tylko dożywotnikowi, a tym samym, jako prawa niezbywalne, wygasają wraz z jego śmiercią. A. Z. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 922 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że prawo do wypłaty ekwiwalentu z tytułu niewydania decyzji o przydziale lokalu nie jest prawem majątkowym podlegającym dziedziczeniu przez spadkobierców A. i M. K. Odwołująca się podniosła, iż w jej ocenie nie można stosować wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawnych, zwłaszcza art. 912 Kodeksu cywilnego. Zaznaczyła przy tym, iż nie domaga się prawa dożywocia, przyznanego jej rodzicom, lecz przydzielenia lokalu lub wypłaty ekwiwalentu. Decyzja będąca przedmiotem postępowania jednoznacznie formułowała obowiązek władzy publicznej do wypłacenia ekwiwalentu w przypadku niewydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Powstała należność z mocy art. 922 Kodeksu cywilnego wchodzi w skład spadku po zmarłych rodzicach odwołującej się, która jako spadkobierczyni posiada uprawnienie do jej dochodzenia. Skoro bezsporne jest, iż decyzja dotycząca przyznania prawa do lokalu nie została wydana, uprawnieni mogli wystąpić o wypłatę ekwiwalentu, czego jednak nie uczynili. Świadczenie to stało się więc świadczeniem majątkowym, a nie wyłącznie osobistym. Odwołująca się podniosła, iż analiza treści art. 912 Kodeksu cywilnego pozwala na ewentualne stwierdzenie, że wygasło prawo do dochodzenia przekazania nieruchomości, jednakże nie sposób zgodzić się, że wygasło uprawnienie do domagania się ekwiwalentu pieniężnego za brak wydania stosownej decyzji oraz że uprawnienie to nie przechodzi na spadkobierców jako część spadku. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy. Podniesiono, iż na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w E. z dnia 10 października 1973r. A. i M. K. przekazali posiadane przez siebie gospodarstwo rolne, tj. ziemię o powierzchni 7,64ha oraz budynki gospodarstwa położone we wsi D., gm. K. Ż., w zamian za rentę. Z tytułu przekazania wraz z gospodarstwem budynków – budynku mieszkalnego, obory i szopy otrzymali dodatek do renty, a ponadto prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu o powierzchni 0,75ha. Z uzasadnienia decyzji z dnia 10 października 1973r. wynika, że A. i M. K. pozostawili sobie do dożywotniego użytkowania jedno pomieszczenie w przekazanym budynku mieszkalnym, który to lokal miał być im przydzielony odrębną decyzją Naczelnika Gminy K. Ż. Jak wynika z oświadczeń A. Z. decyzji tej nigdy nie doręczono jej rodzicom. Nie odnaleziono też takiego dokumentu w zasobach gminy E., co potwierdza m.in. pismo z dnia 30 czerwca 2004r. Inspektora ds. Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy E. oraz pismo Starosty E. z dnia 24 maja 2011r. W związku z powyższym podniesiono, iż obecnie nie można ustalić, czy zapowiedziana decyzja miała dotyczyć potwierdzenia przydzielenia A. i M. K. jednego pomieszczenia w budynku wchodzącym w skład przekazanego gospodarstwa rolnego rozumianego jako mieszkanie, za czym przemawia w szczególności treść uzasadnienia decyzji z dnia 10 października 1973r., czy też odrębnych pomieszczeń umiejscowionych poza budynkiem zdanym wraz z gruntem na Skarb Państwa. W licznych pismach kierowanych do organu w toku prowadzonych w tej sprawie postępowań A. Z. wskazywała, że rodzice mieli otrzymać przydział na mieszkanie, szczególnie po sprzedaży w 1982r. budynku mieszkalnego należącego do przekazanego gospodarstwa rolnego. Po pojawieniu się nowego właściciela budynku A. K. opuściła lokal i do końca życia mieszkała w wynajętych pokojach lub u dzieci. Jak wskazała A. Z. matka nie dochodziła wydania decyzji o przydziale mieszkania, gdyż działała w zaufaniu do urzędników oraz w przekonaniu, że skoro zobowiązano się do przyznania mieszkania to zobowiązanie zostanie dotrzymane. M. K., który zmarł w 1975r. również nie domagał się wydania przyrzeczonej decyzji, ponieważ czekał na obiecaną mu przez urzędników możliwość powrotu do R., koło J. i do pozostawionego tam gospodarstwa. A.Z. jako spadkobierczyni A. i M. K. wnioskiem z dnia 4 marca 2003r. wystąpiła o nadanie nieruchomości zamiennych w związku z przejęciem przez Państwo gospodarstwa rolnego rodziców lub ewentualnie o finansowe rozliczenie się za przyjęcie gospodarstwa rolnego do zasobów Państwa, a następnie uzupełniła złożony wniosek o żądanie zwrotu działki dożywotniej o powierzchni 0,75ha oraz budynków gospodarstwa i siedliska oraz zażądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w E. z dnia 10 października 1973r. Decyzją z dnia "[...]" Starosta E. przyznał A. Z. nieodpłatnie prawo własności działki niezabudowanej, nr ewid. "[...]" o powierzchni 0,75ha położonej w D., zaś na skutek wznowionego postępowania decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia decyzji z dnia 10 października 1973r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. po rozpoznaniu odwołania zainteresowanej od powyższej decyzji rozstrzygnięciem z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, zaś skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia "[...]" (Sygn. akt "[...]"). Następnie ostateczną decyzją z dnia "[...]" Starosta E. odmówił przyznania A. Z. nieodpłatnie prawa własności lokalu mieszkalnego oraz działki siedliskowej położonej w D. Wnioskiem z dnia "[...]" A. Z. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w E. z dnia 10 października 1973r. Ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia "[...]" odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś skarga złożona przez A.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. została odrzucona postanowieniem z dnia "[...]" (Sygn. akt "[...]"). Zainteresowana wniosła również powództwo cywilne do sądu powszechnego przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie w O. i Gminie E., dotyczące żądania złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na rzecz powódki własności nieruchomości obejmującej działki gruntu o nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", położonej w D., ewentualnie zapłaty w kwocie 250 000 zł. Sąd Apelacyjny w G. wyrokiem z dnia "[...]"(Sygn. akt "[...]") oddalił apelację A. Z. od wyroku Sądu Okręgowego w E. z dnia "[...]" (Sygn. akt "[...]") oddalającego powództwo. Pismem z dnia "[...]" A. Z. po raz kolejny zwróciła się o unieważnienie decyzji z dnia 10 października 1973r., jednak w toku postępowania sprecyzowała żądanie wskazując iż domaga się przyznania uprawnień do mieszkania wynikających z decyzji z dnia 10 października 1973r. lub rekompensaty pieniężnej. Rozpoznając złożone przez stronę odwołanie Kolegium podzieliło stanowisko strony, iż jej żądanie ma charakter majątkowy, a nie osobisty, co czyni ją - jako następcę prawną po rodzicach - stroną postępowania. Wskazano, iż niewydanie zapowiedzianej przez organ decyzji uniemożliwiło określenie przedmiotowego zakresu "uwłaszczenia" A.K., która w dniu wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wraz z jej przepisem przejściowym zawartym w art. 118 ust. 1 i 2 miałaby legitymację prawną do złożenia stosownego wniosku o ustanowienie prawa własności działki, a po niej taką legitymację uzyskałaby A. Z. Zatem z tego względu postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Jednakże podniesiono, iż forma prawna załatwienia sprawy polegająca na wydaniu decyzji musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie ani przepisy o postępowaniu administracyjnym, ani też przepisy zawarte w nieobowiązującej już ustawie z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości na własność Państwa oraz w ustawie z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewidują trybu decyzyjnego w odniesieniu do żądania zgłoszonego przez A. Z., a sprowadzonego w istocie do uzyskania zapłaty (ekwiwalentu pieniężnego) za pozbawienie rodziców oraz samej zainteresowanej jako następcy prawnego możliwości skorzystania z uprawnienia jakie wynika z treści art. 118 ust. 2 i ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w części dotyczącej uzyskania prawa do własności lokalu mieszkalnego przydzielonego rolnikom zdającym gospodarstwo rolne na Skarb Państwa do dożywotniego użytkowania. Z administracyjnego punktu widzenia żądanie strony jest zatem bezprzedmiotowe i dlatego decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie nie narusza prawa. Wskazano, iż w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości dokonania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze administracyjnej, ani też orzeczenia w tym trybie o roszczeniach majątkowych strony. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. Z., podnosząc zarzut naruszenia art. 912 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż obowiązek wypłaty rodzicom skarżącej ekwiwalentu pieniężnego ma charakter niezbywalny. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jest jasny i niekwestionowany. Oczywistą okolicznością jest to, że rodzice skarżącej nie otrzymali decyzji przyznającej lokal mieszkalny, ani też decyzji ustalającej ekwiwalent za brak przyznania lokalu. W ocenie skarżącej - wbrew twierdzeniom organów - prawo rodziców do ekwiwalentu za nieprzyznanie lokalu jest roszczeniem majątkowym. Uznanie, iż roszczenia skarżącej mają charakter majątkowy winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w celu rozpatrzenia je roszczeń. A. Z. dodała, iż w przypadku uznania zasady majątkowego charakteru roszczeń, nieprzyznanie jej rodzicom obiecanego prawa do lokalu winno spowodować otrzymanie przez skarżącą zadośćuczynienia ze strony organu lub jego "następcy", które to zadośćuczynienie miałoby charakter finansowy lub rzeczowy w postaci prawa do lokalu. W istocie żądanie skarżącej dotyczy wypełnienia przez organy państwowe i samorządowe obietnic bez względu na upływ czasu. W ocenie skarżącej jest to podstawa funkcjonowania państwa prawa oraz wypełnienie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa. Rodzice skarżącej winni otrzymać rekompensatę za niewywiązanie się z obietnicy, zaś prawo do rekompensaty przechodzi na spadkobierców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesiono, iż żądanie skarżącej nie mieści się w kategorii spraw administracyjnych i dlatego też postępowanie administracyjne należało umorzyć. Pismem z dnia "[...]" skarżąca po raz kolejny podniosła, iż wydana przez organ decyzja o przekazaniu gospodarstwa rolnego przez jej rodziców na rzecz Skarbu Państwa nie została w pełni zrealizowana, bowiem jej rodzice nie otrzymali dożywotnio mieszkania. W związku z powyższym decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, tj. unieważniona, a przedmiotowe gospodarstwo rolne zwrócone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż w myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, także akty prawa miejscowego. Zatem wszelkie uprawnienia, których przyznania domaga się strona muszą wynikać ze wskazanych aktów prawnych. Decyzja administracyjna stanowi zaś jedynie konkretyzację uprawnienia przyznanego przepisem prawa, ale nie może sama w sobie takiego uprawnienia tworzyć. Zatem wykonanie decyzji może nastąpić wyłącznie w granicach prawa obowiązującego w dacie jej wykonywania. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się wykonania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w E. z dnia 10 października 1973r. w części dotyczącej przydzielenia lokalu mieszkalnego lub wypłaty ekwiwalentu za niewydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Z akt sprawy wynika, iż wskazaną decyzją z dnia 10 października 1973r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne stanowiące własność A. i M. K. (których spadkobierczynią jest A. Z.), w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. Nr 3 poz. 15 ze zm.). W pkt. 7 tej decyzji ustalono zaś, iż decyzję o przyznaniu mieszkania na warunkach dożywotniego użytkowania wyda Naczelnik Gminy w K. Ż. Z ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie wynika, iż decyzja o przyznaniu mieszkania nie została wydana, a skarżąca domaga się, aby obecnie organ wydał decyzję o przyznaniu mieszkania, bądź o rekompensacie za brak takiej decyzji. Słuszne jest jednak stanowisko Kolegium, iż decyzja tak nie może być wydana, a postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Należy przede wszystkim wskazać, iż ustawa z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. Nr 3 poz. 15 ze zm.) została uchylona z dniem 1 sierpnia 1974r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21 poz. 118 ze zm.). Ustawa ta nie zawierała żadnych przepisów dotyczących wykonywania decyzji ostatecznych wydanych w trybie ustawy z 24 stycznia 1968r. Nawet jednak gdyby przyjąć, iż decyzja taka mogła być wydana w oparciu o przepisy tej ustawy, gdyż zawierała ona analogiczne rozwiązania dotyczące prawa do lokalu mieszkalnego, to także ta ustawa przestała obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32 poz. 140), tj. z dniem 1 stycznia 1978r. Ta ustawa z kolei utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym, rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U, Nr 40 poz. 268 ze zm.), co nastąpiło w dniu 1 stycznia 1983r. Przy czym podnieść należy, iż na skutek nowelizacji tej ustawy z dniem 1 stycznia 1989r. na mocy ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10 poz. 53) w ogóle zerwano z zasadą nieodpłatnego przekazywania gospodarstw rolnych na rzecz Państwa w zamian za emeryturę lub rentę. Ostatecznie także przepisy tej ustawy utraciły moc z dniem 1 stycznia 1991, czyli z datą wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7 poz. 24 ze zm., t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 50 poz. 291 ze zm.). Zatem w aktualnym stanie prawnym bezzasadne jest żądanie skarżącej o wykonanie decyzji z dnia 10 października 1973r., gdyż ustawa na podstawie której decyzja ta została wydana nie obowiązuje, a brak jest innych przepisów prawa, które pozwalałyby na wykonanie przedmiotowej decyzji zgodnie z wnioskiem strony w trybie administracyjnoprawnym. Należy przy tym wyjaśnić, iż w odniesieniu do skarżącej nie może mieć zastosowania art. 118 ust. 2 i 2a ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż dotyczy on osób i ich zstępnych uprawnionych do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego, zaś rodzice skarżącej takiego uprawnienia nie nabyli. O takie bowiem uprawnienie ubiega się skarżąca w tym postępowaniu. Ponadto wniosek skarżącej w tym zakresie został już rozstrzygnięty ostateczną decyzją Starosty E. z dnia "[...]", a zatem nie kwestia ta nie może być przedmiotem ponownej oceny. O ile zaś niezasadne jest żądanie strony wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu jej lokalu to z tych samych powodów brak jest podstaw do orzekania w trybie administracyjnoprawnym o przyznaniu ekwiwalentu za niewydanie takiej decyzji. Skarżącej należy dodatkowo wyjaśnić, iż Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania podzieliło jej stanowisko, iż roszczenie ma charakter majątkowy, lecz nie znalazło podstaw do orzekania w trybie administracyjnoprawnym, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Natomiast jej wniosek o "unieważnienie decyzji z 1973r." w ogóle pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, gdyż kwestia stwierdzenia nieważności decyzji nie była przedmiotem postępowania w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.