II SA/Ol 561/21

Dnia 23 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki - oddala skargę. Postanowieniem z "[...]" r. Wójt "[...]" (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), powołując się na art. 96 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki "[...]". Stwierdził, że nie ma planu miejscowego, a podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, zaś każda z nowo powstałych działek będzie użytkowana na dotychczasowych zasadach. Wójt zawarł w postanowieniu pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia. Wnioskiem z 5 lutego 2021 r. J.K. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]" (dalej: "Kolegium") o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Stwierdził, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem: - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez wydanie opinii w formie postanowienia w oparciu o art. 93 ust 5 u.g.n., w sytuacji gdy art. 96 ust 2 mówi, że do tych opinii nie stosuje się tego przepisu, - art. 93 ust 4 u.g.n., gdyż projekt podziału przesłany do zaopiniowania został sporządzony w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n., a zgodnie z art. 93 ust. 4 u.g.n. wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opiniuje takich projektów podziałów, - art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez wydanie opinii w formie postanowienia w oparciu o art. 93 ust 1 u.g.n. i uznanie, że wniosek Sądu Okręgowego "[...]" jest wnioskiem o wydanie opinii w trybie art: 93 ust 1 u.g.n., a nie wnioskiem w celu wydania opinii w trybie art. 96 ust. 2 u.g.n., - art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. przez wydanie opinii w formie postanowienia w oparciu o art. 93 ust 1 u.g.n. i przyjęcie, że nieruchomość leży na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pominięcie w postanowieniu, że na przedmiotową nieruchomość wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i takim przypadku należy stosować art. 94 u.g.n. i podziału można dokonać zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z "[...]" r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Wójta. Kolegium zauważyło, że na skutek uchylenia art. 157 § 3 k.p.a., przyjmuje się, że do postępowania nieważnościowego będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym art. 61a k.p.a. Przyczyny odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane, lecz należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. wniesienie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w tym trybie administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego rodzaju postanowień nie może być bowiem, w świetle art. 126 k.p.a. uruchomione. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156- 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W związku z powyższym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiego postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Postanowienie objęte żądaniem skarżącego wydane zostało na podstawie art. 96 ust. 2 u.g.n. w związku z prowadzonym przez Sąd Okręgowy "[...]" postępowaniem dotyczącym zniesienia współwłasności nieruchomości i jej podziału. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, i pozwolenia, o którym mowa w ust. 1a. Jeżeli podział nieruchomości jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, a w razie braku planu - od warunków określonych w art. 94 ust. 1 i 2, sąd zasięga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do opinii tych nie stosuje się art. 93 ust. 5. Z kolei po myśli art. 93 ust. 5 u.g.n. opinię, o której mowa w ust. 4 (zgodnie z którym zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1) wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że dla opinii wyrażanej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta na żądanie sądu w związku z prowadzonym przez ten sąd postępowaniem obejmującym m.in. podział nieruchomości, nie jest przewidziana forma zaskarżalnego postanowienia. W konsekwencji - ponieważ nie został spełniony warunek z art. 126 k.p.a. - nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej opinii, nawet jeśli organ błędnie nadał jej formę postanowienia, co więcej nawet jeśli błędnie pouczył, że służy na nie zażalenie. Okoliczności te ocenia się bowiem według powołanych przepisów prawa i sam fakt, iż wójt opinii takiej nadał zewnętrzną formę postanowienia nie oznacza, iż w tej sytuacji do wydania zaskarżalnego postanowienia doszło i można prowadzić postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Z tych względów Kolegium nie mogło merytorycznie odnieść się do zarzutów wniosku. Badanie zarzutów w ramach przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia może bowiem nastąpić jedynie w toku tego nadzwyczajnego postępowania, w analizowanej sprawie, Kolegium wykazało, że wobec uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może zostać wszczęte. W złożonej skardze skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez brak należytego merytorycznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na błędnym stanowisku, że kwestionowane postanowienie Wójta jest niezaskarżalne i tym samym nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Wskazał też na błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie Wójta jest opinią wydaną w trybie art. 96 ust 2 u.g.n., podczas gdy w myśl tego przepisu opinii nie wyraża się w formie postanowienia i nie stosuje się art. 93 ust. 5 u.g.n. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie, stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo Kolegium oceniło, że postanowienie Wójta Gminy z "[...]" r. zostało wydane w trybie art. 96 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", i jako takie nie jest zaskarżalne. Należy podkreślić, że art. 96 ust. 2 u.g.n., powołany w podstawie prawnej ww. postanowienia Wójta, stanowił podstawę prawną wydania tego aktu. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, i pozwolenia, o którym mowa w ust. 1a. Jeżeli podział nieruchomości jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, a w razie braku planu - od warunków określonych w art. 94 ust. 1 i 2, sąd zasięga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do opinii tych nie stosuje się art. 93 ust. 5. W art. 93 ust. 5 u.g.n. przewidziano, że opinię, o której mowa w ust. 4 (dotyczącą zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego lub spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1), wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem, możliwość skutecznego wniesienia zażalenia uzależniona jest od istnienia przepisu prawa, z którego wynika takie uprawnienie. Stąd też błędne pouczenie o zażaleniu dokonane przez organ nie kreuje dla strony postępowania uprawnień nieprzewidzianych normami ustawowymi, a wobec tego nie stwarza prawa do skutecznego złożenia zażalenia. Przyznać należy, że Wójt zawarł w przedmiotowym postanowieniu błędne pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia, lecz okoliczność ta na nie skutkuje powstaniem takiego uprawnienia wbrew jasnej treści cytowanych wyżej przepisów prawa. Nie zmienia tej oceny również fakt, że Sąd Okręgowy, w nawiązaniu do tego pouczenia, zwrócił się do Wójta z pytaniem, czy postanowienie tego organu jest prawomocne. W konsekwencji powyższego, stosownie do art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie, prawidłowo Kolegium stwierdziło w zaskarżonym postanowieniu, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienie Wójta. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do – "postanowień, na które przysługuje zażalenie" - oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Tym samym nie można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności postanowienia na które nie służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wprawdzie ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", to należy uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub już wydano rozstrzygnięcie, bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, ponieważ ma charakter cywilnoprawny. Taką przeszkodą odmowy wszczęcia postępowania jest żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do niezaskarżalnego postanowienia wydanego przez organ administracji administracyjnego. Prawidłowo zatem Kolegium zaskarżonym postanowieniem, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta. Z uwagi na powyższe Kolegium nie było uprawniane do rozpoznania, sformułowanych we wniosku z 5 lutego 2021 r., zarzutów naruszenia przez Wójta art. 93 - art. 97 u.g.n. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.