II SA/Ol 563/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie przesunięcia ogrodzenia – niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J.P. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia "[...]" J. i M. P. zwrócili się do Burmistrza "[...]" o ustalenie zgodnie z mapą ewidencyjną granicy między należącą do nich działką nr "[...]" a sąsiednią działką o nr "[...]", należącą do H. R. Kolejnym pismem z dnia "[...]" J. P. zwróciła się do organu o wyrażenie zgody na przesunięcie płotu oddzielającego jej działkę o nr "[...]" od działek o nr "[...]" i "[...]" o szerokość słupków granicznych wzdłuż całej długości tych działek. Jak wskazała w uzasadnieniu, zgodnie z księgą wieczystą nr "[...]" jest ona właścicielką działki o nr "[...]" o powierzchni "[...]". Jednakże po dokładnym dokonaniu pomiarów przez pracownika usług geodezyjno – kartograficznych powierzchnia jej działki wynosi "[...]", a zatem do powierzchni wskazanej w księdze wieczystej brakuje "[...]". Ponadto przesunięcie płotu do słupków granicznych ułatwi wjazd i manewrowanie samochodem. W odpowiedzi pismem z dnia "[...]", znak: "[...]", podpisanym z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Sekretarz Gminy poinformowano J. P., iż nie ma podstaw do zmiany przebiegu granicy działki nr "[...]" stanowiącej jej własność. Wskazano, iż z kilkukrotnego pomiaru geodezyjnego dokonanego przez uprawnionego geodetę wynika, że istniejące ogrodzenie jest zgodne z granicami geodezyjnymi działki nr "[...]", natomiast różnica powierzchni między wpisem w księdze wieczystej, a stanem faktycznym określonym w terenie może wynikać z niedokładności pomiaru działki w momencie jej nabycia przez J. P. od Skarbu Państwa. Taki pomiar mógł też nie mieć miejsca, a powierzchnię nieruchomości przyjęto np. z ewidencji gruntów. W związku z tym, iż działka została nabyta od Skarbu Państwa wskazano, iż należy w tej kwestii zwrócić się do Starostwa Powiatowego w "[...]". Pismem z dnia "[...]" J. P. zwróciła się do Burmistrza "[...]" o ostateczne podjęcie decyzji w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z odpisem z księgi wieczystej nr "[...]" obszar jej działki nr "[...]" wynosi "[...]" arów i za taką powierzchnię płaci ona podatek od 1974r. Z pomiarów geodezyjnych wykonanych przez geodetę ze Starostwa wynika, że powierzchnia jej działki wynosi "[...]", zaś "[...]", które brakuje do ustalonej powierzchni znajduje się poza jej ogrodzeniem i stanowi prawdopodobnie własność H. R. J. P. dodała, iż zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne organem właściwym do dokonania rozgraniczenia nieruchomości jest burmistrz miasta. Pismem z dnia "[...]" organ podtrzymał swoje wcześniejszej stanowisko, dodając, iż sprawę uznaje za ostatecznie załatwioną i dalsza korespondencja pozostanie bez odpowiedzi. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła J. P., podnosząc wskazywane wcześniej argumenty i wniosła o wydanie decyzji umożliwiającej przesunięcie ogrodzenia i tym samym "odzyskanie" "[...]"m². Dodała, iż rozmowy z właścicielką sąsiedniej działki nie dają rezultatu, bowiem twierdzi ona, że kupiła tę działkę od Urzędu Miasta, z kolei Urząd Miasta nie podejmuje żadnej decyzji. Jednocześnie J. P. w oparciu o art. 227 kpa wniosła skargę, bowiem w jej ocenie Burmistrz "[...]" celowo nie nazwał ostatniego pisma decyzją, aby uniemożliwić złożenie odwołania. Sprawa pozostaje nie załatwiona od ponad 3 lat. Odwołująca wskazała, iż prawdopodobnie brakujące "[...]"m² zostało sprzedane przez Urząd Miasta Mikołajki, jak również mógł zostać popełniony błąd podczas pomiarów geodezyjnych, jednakże Gmina nie chce ponieść konsekwencji i utrudnia wyjaśnienie sprawy. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Stwierdzono, iż organ pierwszej instancji nie wydał decyzji, ani też postanowienia. Za takie akty nie może być bowiem uznane pismo z dnia "[...]" działającego z upoważnienia Burmistrza Sekretarza Gminy skierowane do J. P. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 Kpa, w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia, tj. niezbędnego elementu stanowiącego o tym, w jaki sposób organ załatwił sprawę. W ocenie Kolegium nie można uznać za rozstrzygnięcie stwierdzenia organu, iż brak jest podstaw do przesunięcia ogrodzenia nieruchomości i do zmiany przebiegu granic. Skoro zaś brak jest rozstrzygnięcia administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej to pismo J. P. skierowane do Kolegium nie mogło być uznane za odwołanie, bądź zażalenie, brak jest bowiem podstaw do uruchomienia postępowania zażaleniowego. Jednocześnie skarga J. P. na działalność Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" pismem z dnia "[...]" została przekazana Radzie Miejskiej w "[...]", która uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" uznało skargę za bezzasadną. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" wniosła J. P., wnosząc o "ustanowienie prawa własności części jej działki o nr "[...]"" położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", sprzedanej przez Urząd Miasta i Gminy w "[...]" H. R. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż od września "[...]" prosi Burmistrza "[...]" o wyjaśnienie sprawy, jednakże nie podjął on żadnej decyzji i odesłał ją do Starostwa Powiatowego. W związku z tym, iż Burmistrz zamknął drogę odwołania, uznając sprawę za załatwioną i zaznaczając, iż dalsza korespondencja pozostanie bez odpowiedzi, skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał jednak, iż ostatnia definitywna odpowiedź nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia. Skarżąca wskazała, iż swoim postępowaniem Burmistrz "[...]" celowo utrudniał załatwienie jej sprawy, świadomie nie podejmował decyzji, odsyłając do innych instytucji, które nie są upoważnione do stwierdzenia własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały omówione w jego uzasadnieniu, zaś Kolegium w dalszym ciągu podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu [art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. Należy również zaznaczyć, iż Sąd orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności wydanego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. W świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego podstawowe znaczenie ma zasada określona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organ jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W myśl art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Należy również podkreślić, iż zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano niejednokrotnie, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IVSA 1313/98). Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje, iż organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co doprowadziło do sytuacji, w której przedmiotowa sprawa w rzeczywistości pozostaje nierozstrzygnięta. Obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 kpa i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt II GSK 32/06, LEX nr 212199). Należy w tym miejscu podkreślić, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Łd 807/08, LEX nr 478536). Tymczasem w niniejszej sprawie strona została jedynie poinformowana pismem o "uznaniu sprawy za załatwioną", zaś organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie skarżącej, podniósł, iż skoro w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna wniesienie odwołania jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu takie działanie organów nie może być akceptowane. Obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić rzeczywisty zakres złożonego przez skarżącą wniosku, właściwy tryb jego rozpoznania przez organ administracji publicznej i wydanie rozstrzygnięcia stosownie do obowiązujących przepisów prawa. Jak bowiem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2008r., sygn. akt V SA/Wa 943/08, wyrażona w art. 7 kpa zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Poinformowanie skarżącej pismem, iż jej sprawę uznaje się za ostatecznie załatwioną i dalsza korespondencja pozostanie bez odpowiedzi, nie jest załatwieniem sprawy przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie co do wskazanych żądań skarżącej powinno znaleźć się w wydanych w sprawie decyzjach. Wskazują na to wprost przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. nr 240, poz. 2027) rozgraniczenie nieruchomości stanowi czynność mającą na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż według przepisów powołanej ustawy właściwy organ, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 tejże ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic, to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Organ winien zatem rozważyć, jak zakwalifikować pismo skarżącej, czy pismo organu pierwszej instancji może zostać w niniejszej sprawie uznane za decyzję i tym samym dopuszczalne jest złożenie odwołania, czy też pismo skarżącej należy rozpatrzyć jako zażalenie na niezałatwienie sprawy. Nie ustalono bowiem, jaka jest dokładna treść żądania strony, jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia sprawy ani też w jakim trybie powinna ona zostać załatwiona. Organ odwoławczy nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tejże ustawy.