II SA/Ol 563/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015r. sprawy ze skargi W. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przebudowie części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr "[...]"i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną budynku w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor - "[...]", w ramach przebudowy, wykonał rozbiórkę i odbudowę ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz rozbiórkę i odbudowę więźby dachowej wraz z jej pokryciem. Ze złożonych przez niego do protokołu wyjaśnień wynikało, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych na działce nr "[...]"przewróciła się część ściany budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr "[...]". "[...]"w porozumieniu i za zgodą "[...]"przystąpił do przebudowy zniszczonej części budynku gospodarczego. Roboty zostały rozpoczęte w połowie października 2012 r. i nie zostały zakończone. Powiatowy "[...]" należy poddać ekspertyzie technicznej, zarówno w części przebudowanej, jak i istniejącej, co do zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w zakresie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Następnie, decyzją z dnia 22 marca 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nałożył na "[...]"obowiązek: dostarczenia inwentaryzacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz ekspertyzą techniczną budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr "[...]", w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy oraz wykonania robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie, niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przebudowie części budynku gospodarczego, do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 czerwca 2013 r. Organ podał w uzasadnieniu, że w dniu 13 marca 2013 r. inwestor dostarczył sporządzone przez technika opracowanie "Projekt budowlany (inwentaryzacja) -przebudowa budynku gospodarczego działka nr "[...]" które nie spełniało wymogów wynikających z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r. Nie zawierało ono bowiem ekspertyzy technicznej całego budynku gospodarczego i sporządzone zostało przez osobę, która nie posiada wymaganych uprawnień w specjalności konstrukcyjnej bez ograniczeń. Pomimo jednak niewykonania nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego uznał za zasadne nałożenie na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie, decyzją z dnia 14 października 2013 r. PINB stwierdził wykonanie nałożonego na "[...]"obowiązku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że inwestor w dniu 27 marca 2013 r. dostarczył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną budynku gospodarczego sporządzoną przez uprawnionego projektanta. Autor opracowania opisał i ocenił odrębnie część przebudowaną budynku i istniejącą część budynku. Projektant wykazał na konieczność wzmocnienia określonych elementów konstrukcyjnych przebudowanej części budynku (płatwie i podciąg żelbetowy) i jednocześnie wskazał sposób ich wykonania. Projektant stwierdził, że po wzmocnieniu elementów konstrukcyjnych budynek gospodarczy spełni wymogi w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w zakresie wymagań określonych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto projektant, ze względu na brak dostępu do wnętrza, dokonał oględzin od zewnątrz budynku i na tej podstawie ocenił jedynie stan ścian zewnętrznych wykazując, że ściana południowa jest w złym stanie technicznym, ściana zachodnia - stan techniczny dość dobry, ściana wschodnia - stan techniczny dobry. Fundamenty, strop i więźba dachowa nie zostały ocenione ze względu na brak możliwości wejścia do tej części budynku. W dniu 25 września 2013 r. "[...]" przedłożył ocenę techniczną budynku gospodarczego, potwierdzającą wykonanie wzmocnień elementów konstrukcyjnych zaleconych w ekspertyzie technicznej. Uwzględniając powyższe, organ pierwszej instancji ocenił, że samowolnie wykonane roboty budowlane przy przebudowie części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. "[...]"zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co stosownie do art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obligowało organ do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. PINB zwrócił jednocześnie uwagę współwłaścicielom przedmiotowego budynku gospodarczego, że informacje zawarte w ekspertyzie i ocenie technicznej budynku dotyczące stanu technicznego istniejących ścian budynku powinny być wykorzystane przez nich do wykonania niezbędnych napraw, stosownie do art. 61 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił też, że przedmiotem postępowania były samowolnie wykonane roboty budowlane przy przebudowie części budynku gospodarczego a nie stan techniczny budynku. W złożonym odwołaniu "[...]"zrzuciła, że jej doniesienie o popełnieniu samowoli budowlanej winno skutkować wszczęciem nie tylko postępowania administracyjnego, ale również karnego. Zakwestionowała też bezstronność pracownika organu pierwszej instancji, zarzucając, że bezzasadnie sprawcę samowoli budowlanej określała mianem "inwestor". Stwierdziła, że usankcjonowanie samowoli budowlanej jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r. "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji ocenił, że organu pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowane i wdrożył tryb naprawczy przewidziany w art. 50 – art. 51 tej ustawy. Powołując się na obowiązujące przepisy prawa i orzecznictwo, organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Stwierdził, że organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nałożył na inwestora "[...]"obowiązek przedłożenia inwentaryzacji samowolnie wykonanych robót wraz z ekspertyzą techniczną przedmiotowego budynku oraz nakazał wykonanie robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie jako niezbędne w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, przedkładając organowi powyższe dokumenty. Ponadto w dniu 25 września 2013 r. przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno budowlanej. Zgodnie z ekspertyzą techniczną należało wzmocnić elementy konstrukcyjne tj. płatew drewnianą oraz podciąg żelbetowy. WINB stwierdził, że nałożone obowiązki zostały wykonane, a art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że w tej sytuacji organ może wydać jedynie decyzje stwierdzającą wykonanie obowiązku. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 nie ma charakteru uznaniowego. Organ pierwszej instancji był ściśle związany określoną w przepisie procedurą i nie mógł wydać odmiennego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił ponadto, że chociaż ustawa Prawo budowlane, poza wskazaniem w art. 18 obowiązków inwestora, nie zawiera legalnej definicji inwestora, to przyjąć należy, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót. Inwestorem nazywa się zarówno osobę, która legalnie prowadzi inwestycje budowlane, jak i sprawcę samowolnych robót. W złożonej skardze, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 24 listopada 2015 r., "[...]"podniosła, że wykazywała przed organem pierwszej instancji, że inwestorem robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 listopada 2014 r., polegających na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego, jest "[...]". Przy wykonywaniu tych robót jesienią 2012r. naruszono prawo własności skarżącej, gdyż bezprawnie wykonano roboty budowlanej na jej budynku. Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 22 marca 2013 r. rażąco narusza prawo, gdyż powtórnie nałożono w niej obowiązki mające doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, a ponadto została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skarżąca zakwestionowała ponadto prawidłowość przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2013 r. Podała, że budynek ten różni się od pierwotnego obiektu, gdyż zwiększono jego kubaturę, długość i szerokość oraz dach, a ponadto zmieniono sposób użytkowania. Stwierdziła, że nie była to przebudowa, lecz wzniesienie nowego obiektu – pensjonatu. Z uwagi na powyższe, zasadnym było zastosowanie trybu z art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Podała, że prace były prowadzone, mimo ich wstrzymania, a ponadto nie wyraził na nie zgody właściwy Konserwator Zabytków oraz współwłaściciele budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania "[...]"w piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2015 r., wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że był inwestorem przedmiotowych robót i sprawcą samowoli budowlanej. Prowadził bowiem, organizował i finansował roboty budowlane przy budynku gospodarczym na działce nr "[...]". Z tego też względu był stroną postępowania naprawczego i został ukarany w postępowaniu karnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 107 § 3 K.p.a. ustawodawca wskazał natomiast elementy, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższych zasad postępowania. Decyzją tą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, że obowiązki nałożone decyzją z dnia 22 marca 2013 r. na "[...]"zostały wykonane, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje, więc wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Organy przyjęły, że z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl., z dnia 3 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 25/97, niepubl.; Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2007, s. 555). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organ nałożył obowiązki wymienione w art. 51 ust. 1 pkt. 1 na "[...]". Z akt sprawy wynika, że jest on pełnomocnikiem "[...]"w zakresie prowadzenia inwestycji wykonywanej na działce nr "[...]", na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 listopada 2011 r., a także jest wykonawcą tych robót budowlanych. Skarżąca w toku postępowania naprawczego konsekwentnie podnosiła natomiast, że inwestorem spornych robót budowlanych jest "[...]". Przyznać należy, że z wydanych w sprawie decyzji nie wynika jednoznacznie, w jakim charakterze "[...]"występuje w kontrolowanym postępowaniu: czy jako faktyczny sprawca samowoli budowlanej na działce nr "[...]", czy też jako pełnomocnik "[...]" przy prowadzeniu inwestycji którego doszło do stwierdzonej samowoli budowlanej na tej działce. Nie wyjaśniono bowiem, z jakich przyczyn uznano, że stroną tego postępowania nie jest "[...]". Nie ma w aktach sprawy dokumentów świadczących o tym, kto jest właścicielem lub posiada inny tytuł do władania nieruchomością a z oświadczenia pełnomocnika uczestnika postępowania "[...]"wynika, że właścicielem nieruchomości jest "[...]" natomiast "[...]"ma nieformalną umowę użyczenia nieruchomości. Dodać należy, że "[...]"został upoważniony do reprezentowania mocodawcy wyłącznie przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W przypadku zatem, gdyby działał w sprawie jako pełnomocnik "[...]"– nie posiadał on umocowania do reprezentowania mocodawcy przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania: art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego podejmie działania w celu usunięcia powyższych wątpliwości i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a zajęte w sprawie stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.