II SA/Ol 563/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Dnia 20 marca 2018 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" wpłynął wniosek "[...]" o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pełnieniem przez nią opieki nad niepełnosprawną szwagierką - "[...]" . Decyzją z 19 kwietnia 2017 r. Kierownik Ośrodka, działający z upoważnienia Wójta Gminy w "[...]" , odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzono, że wnioskodawczyni nie jest rodzicem osoby wymagającej opieki, opiekunem faktycznym dziecka ani też osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponadto nie jest osobą, na której ciąży względem "[...]" obowiązek alimentacyjny. W tym zakresie wskazano na art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z którego wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. "[...]" nie jest krewną w linii prostej ani rodzeństwem osoby wymagającej opieki. Wnioskodawczynię łączy z "[...]" stosunek powinowactwa. Przypadki, w których na powinowatych ciąży obowiązek alimentacyjny uregulowane zostały w art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Żaden z nich nie występuje w niniejszej sprawie. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni podniosła, że sprawuje faktyczną i prawną opiekę nad niepełnosprawną od urodzenia szwagierką. Podała, że z pracy zrezygnowała w 1994 r. w celu sprawowania opieki nad teściową oraz jej dwiema upośledzonymi córkami. W kolejnych latach zmarła teściowa i jedna z jej córek, a nad drugą z córek - "[...]"- opiekę prawną sprawował mąż wnioskodawczyni. Mąż wnioskodawczyni doznał w 2011 r. udaru i od tego czasu sprawowała opiekę nad mężem oraz szwagierką - "[...]". Podniosła, że w związku z opieką nad mężem otrzymywała specjalny zasiłek dla opiekuna, jednakże w 2016 r. mąż zmarł. Wskazała, że w związku ze sprawowaniem opieki nad osobami niepełnosprawnymi nie mogła podjąć żadnej pracy oraz, że nie ma innych osób, które mogłyby zaopiekować się "[...]". Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]"z 23 maja 2018 r. Organ II instancji wskazał, iż art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej: u.ś.r., zawiera zamknięty katalog osób, którym może być przyznane przedmiotowe świadczenie. Odwołująca się nie jest rodzicem osoby wymagającej opieki, opiekunem faktycznym dziecka ani osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przez opiekuna faktycznego dziecka rozumie się osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 u.ś.r.). Z kolei przez dziecko rozumie się dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną (art. 3 pkt 4 u.ś.r.). Zgodnie zaś z art. 41 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.) rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, tj. osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u której umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. "[...]"ma 71 lat, nie jest dzieckiem wnioskodawczyni ani jej małżonka, jak również dzieckiem przysposobionym lub w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie oraz dzieckiem znajdującym się pod opieką prawną. "[...]"nie może być uznana za opiekuna faktycznego dziecka, co do którego wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie. Zgodnie z art. 114 § 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2018 r., poz. 682), zwanej dalej k.r.o., przysposobić można osobę małoletnią, tylko dla jej dobra. Stosownie do art. 141 § 1 k.r.o. opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) pełnoletnim jest ten, kto ukończył lat 18. Zatem osobą małoletnią jest osoba, która nie ukończyła 18 lat. "[...]"ma 71 lat. Wnioskodawczyni nie jest też spokrewnioną rodziną zastępczą podopiecznej, bowiem nie jest ona jej wstępną ani rodzeństwem. Została ustanowiona kuratorem "[...]". Kurator niepełnosprawnej osoby wymagającej opieki nie został jednak wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako potencjalny beneficjent świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni nie może być też zaliczona do innych osób, na których zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem "[...]", gdyż stosownie do art. 128 tej ustawy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. "[...]"nie jest krewną, lecz powinowatą "[...]", a obowiązek alimentacyjny między powinowatymi ograniczony został do relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica (art. 144 k.r.o.). Na wnioskodawczyni nie ciąży zatem obowiązek alimentacyjny względem "[...]". Okoliczność ta przesądza o tym, że wnioskowane świadczenie nie może być przyznane pomimo sprawowania faktycznej opieki nad "[...]". Kolegium wspomniało również o innej, niezależnej od powyższego, przeszkodzie przyznania przedmiotowego świadczenia. Otóż orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 4 lutego 1975 r. "[...]"została zaliczona do drugiej grupy inwalidów, ze wskazaniem konieczności opieki osoby drugiej. Stosownie do art. 3 pkt 20 lit. c u.ś.r., posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów jest równoznaczne z posiadaniem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W takim wypadku osoba niepełnoprawna winna legitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie z 4 lutego 1975 r. nie zawiera tymczasem drugiego z ww. wskazań. W skardze do Sądu "[...]"stwierdziła, iż zgodnie z u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, jej szwagierka zaś od dziecka jest osobą upośledzoną umysłowo i od urodzenia wymaga opieki. Nie umie czytać, pisać, ma problemy w czynnościach samoobsługowych, jak również nie posiada zdolności do czynności prawnych. Wobec powyższego nie można jej traktować jako osoby dorosłej, lecz dalej jako dziecko. W postępowaniu administracyjnym złożone zostało zaświadczenie z 4 lutego 1975 r., z którego wynika, że szwagierka wymaga stałej opieki drugiej osoby. W 1975 r. nie wskazywano zaleceń co do konieczności współudziału w leczeniu i rehabilitacji. Na okoliczność takiego współudziału do skargi załączone zostały kopie dokumentacji medycznej. Skarżąca podkreśliła, iż tylko ona jest opiekunem faktycznym i prawnym niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia. Do Sądu wpłynęła następnie kopia orzeczenia z 21 czerwca 2018 r. o zaliczeniu "[...]"do znacznego stopnia niepełnosprawności. Podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Odnośnie przedłożonego orzeczenia wskazało, iż wydając zaskarżoną decyzję opierało się na materiale dowodowym z chwili orzekania, jednak z uwagi na to, że skarżąca nie jest żadną z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., orzeczenie to nie mogłoby skutkować zmianą rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z prawem według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd tego rodzaju naruszeń nie stwierdził. Przedmiotem kontroli była decyzja z 23 maja 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawną szwagierką. Zaistniały spór dotyczy możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia skarżącej jako kuratorowi i opiekunowi faktycznemu swej szwagierki. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do czasu wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie należą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (za wyjątkiem opiekuna faktycznego dziecka, który w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r. jest osobą faktycznie opiekującą się dzieckiem, która wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka). Przedmiotowe świadczenie nie mogło być przyznane skarżącej ponieważ: 1) nie jest matką podopiecznej (jest jej szwagierką), 2) nie jest "opiekunem faktycznym dziecka" (podopieczna nie jest jej dzieckiem, dzieckiem jej małżonka, dzieckiem przez nią przysposobionym ani dzieckiem, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, czy też dzieckiem znajdujące się pod jej opieką prawną), 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, 4) nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W tej ostatniej kwestii należy - stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - sięgnąć do art. 128 i nast. k.r.o., zgodnie z którymi obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców, lecz nie wymienione w k.r.o. Wobec rozbieżności orzecznictwa w kwestii interpretacji art. 17 ust 4 u.ś.r., dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, orzeczenia.nsa.gov.pl.) stwierdził, że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu wskazano m.in., że tak w pierwotnej wersji u.ś.r., jak i po jej zmianach, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie przysługiwało ono tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) i z 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07) - uznających za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki - ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych. W każdej jednak kolejnej regulacji przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez odesłanie do k.r.o. jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść tych przepisów jest jasna a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to które wynika z k.r.o. Jak wskazano w powołanej uchwale, wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), jak i w wyrokach wymienionych wcześniej, nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy opiekunem i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad niepełnosprawnym, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy opiekunem a niepełnosprawnym wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą relewantną podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Sąd podniósł, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poza tym uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wprawdzie powołana wyżej uchwała została podjęta na gruncie u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., jednak zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem (zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a obecnie w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) nie uległ zmianie. Stąd też wyrażony w tej uchwale pogląd pozostaje aktualny. Skoro więc skarżąca niewątpliwie nie należy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu k.r.o., co stanowi bezwarunkową negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, skargę należało oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.