II SA/Ol 564/09

Dnia 11 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi A. P. "B. G." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany zezwolenia na przewóz osób 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. P. "B. G." kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2008 r. Prezydent E. odmówił uzgodnienia zmiany zezwolenia nr "[...]" z dnia 9 sierpnia 2006 r., wydanego przewoźnikowi - A.P. "B" w B., na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną B.- E., przez P, w części dotyczącej Gminy - Miasta E. Organ pierwszej instancji zgłosił zastrzeżenia dotyczące zmiany oznaczenia kursu relacji E. - B. o godz. 9.40 z dotychczasowego "SL" (S - kursuje w soboty i w niedzielę, L - nie kursuje w dniach 25 i 26 grudnia, 1 stycznia, drugiego dnia Świąt Wielkanocnych oraz w Boże Ciało) na nowe "ULI" (U - kursuje codziennie, I - kursuje 15 sierpnia) oraz zmiany godziny odjazdu kursu relacji B. - E. z godz. 15.16 na godz. 15.05. Po rozpoznaniu zażalenia A.P. na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. postanowieniem z dnia 5 stycznia 2009 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie prawa do czynnego udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Prezydent E. postanowieniem z dnia 18 lutego 2009 r. ponownie odmówił uzgodnienia zmiany przedmiotowego zezwolenia w części dotyczącej Gminy - Miasta E., zgłaszając zastrzeżenia do zmiany oznaczenia kursu relacji E. - B. o godz. 9.40 z "SL" na "ULI" oraz do zmiany godziny odjazdu kursu relacji B. - E. z godz. 15.16 na godz. 15.05. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana oznaczeniu kursu skutkuje wprowadzeniem dodatkowego kursu codziennego na 5 minut przed odjazdem dotychczasowego przewoźnika - Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej spółki z o.o. w E. (dalej jako PKS) i wpłynie na jego rentowność. Organ pierwszej instancji wywiódł z treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.), że ustawodawca miał na celu zapewnienie minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom obsługującym linie regularne, w związku z czym zmiana rozkładu jazdy jednego z dotychczasowych przewoźników na danej linii nie może stanowić zagrożenia dla drugiego z nich. Każda proponowana zmiana rozkładu jazdy powinna być zaprojektowana w taki sposób, by nie stanowiła kolizji w zakresie godzin odjazdów czy częstotliwości kursów z rozkładem jazdy pozostałych przewoźników obsługujących daną linię, ze względu na potencjalne zagrożenie rentowności pozostałych uczestników transportu regularnego na przedmiotowej linii. Proponowana zmiana godziny odjazdu kursu z B. do E. z godz. 15.16 na godz. 15.05 spowoduje natomiast kolizję godzin odjazdów z B. z dotychczasowym przewoźnikiem i w konsekwencji zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym na całej trasie, które byłoby spowodowane wyprzedzaniem się tych przewoźników. Zmiana ta wpłynie również negatywnie na rentowność kursu dotychczasowego przewoźnika. Organ wskazał ponadto na brak informacji, o istniejącym zapotrzebowaniu na wprowadzenie dodatkowych kursów na przedmiotowej linii. W złożonym zażaleniu A.P. zakwestionowała zasadność powyższego postanowienia. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji celowo opóźnia wydawanie uzgodnienia oraz faworyzuje PKS. Uzgodnił bowiem tej spółce zmiany kursów pięć minut przed wszystkimi kursami "B". Zdaniem strony, skoro powyższe uzgodnienie nie spowodowało niebezpieczeństwa na drodze ani zagrożenia jej rentowności, to uzgodnienie jednego kursu dla "B" nie spowoduje zagrożenia dla PKS i niebezpieczeństwa na drodze. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie udowodnił, że proponowana zmiana kursów spowoduje zagrożenie dla dotychczasowego jednego przewoźnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 maja 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że art. 18 ust. 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym nie wskazuje kryteriów, które należy uwzględniać przy uzgodnieniach zezwoleń. Prawidłowo organ pierwszej instancji, jako podstawę opinii, przyjął okoliczności wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a tej ustawy i powołał się na przyczyny mogące stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia lub jego zmiany. Kolegium podzieliło również ocenę, że proponowana zmiana oznaczenia kursu z E. do B. o godz. 9.40 z "SL" na "ULI" wpłynie na rentowność dotychczasowego przewoźnika - PKS, który wykonuje kurs na tej trasie o godz. 9.45 w dni robocze od poniedziałku do piątku. Zmiana powyższa oznacza bowiem wprowadzenie nowego dodatkowego kursu codziennego na 5 minut przed odjazdem tego przewoźnika. Natomiast proponowana zmiana odjazdu z godz. 15.16 na godz. 15.05 kursu z B. do E. spowoduje kolizję godzin odjazdu z B. z dotychczasowym przewoźnikiem - PKS, który rozpoczyna kurs o godz. 14.50. Zmiana powyższa wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w związku z wyprzedzaniem się przewoźników na trasie, z uwagi na różny czas przejazdu trasy obu przewoźników (50 min. i 63 min.). Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji rzetelnie przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy i nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. W złożonej skardze A.P. zarzuciła, że zmiana jednego kursu nie może stanowić zagrożenia dla PKS, skoro uzgodniono dodatkowe kursy dla tego przewoźnika pięć minut przed wszystkimi kursami "B". Kolegium nie wykazało ani nie uzasadniło, w jaki sposób proponowana przez skarżącą zmiana może stanowić zagrożenie dla innego przewoźnika. Zarzuciła, że uzgodnienia zmian zezwoleń dla przewoźników nie są wydawane na równych warunkach. Podniosła również, że organ odwoławczy pominął powód zmiany przedmiotowego zezwolenia - przesunięcie na prośbę kierowców godzin odjazdu, spowodowane zmianą czasu pracy kierowcy. Skarżąca podniosła też, że organ pierwszej instancji uzgodnił wydanie zezwolenia na kolejne kursy na linii B. -E. dla PKS z czasem przejazdu 50 minut, (pomimo iż ten przewoźnik posiadał już ponad 20 kursów na tej linii obsługiwanych dużymi autobusami w czasie 63 minuty), co spowodowało wyprzedzanie się autobusów na trasie tego przewoźnika. Wyprzedzanie się przewoźników nie spowodowało jednak zagrożenia bezpieczeństwa na drodze, gdyż nie było z tego powodu żadnego wypadku ani kolizji na przedmiotowej linii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skarżąca wystąpiła do Marszałka Województwa "[...]" z wnioskiem o zmianę udzielonego jej zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną B.-E. Z uwagi na fakt, iż linia ta wykracza poza obszar jednego powiatu Marszałek Województwa, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym, wystąpił do Prezydenta Miasta E. o uzgodnienie zmian przedmiotowego zezwolenia. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium odmówiło uzgodnienia dwóch proponowanych zmian, polegających na zmianie oznaczenia kursu relacji E. - B. o godz. 9.40 z "SL" (S - kursuje w soboty i w niedzielę, L - nie kursuje w dniach 25 i 26 grudnia, 1 stycznia, drugiego dnia Świąt Wielkanocnych oraz w Boże Ciało) na "ULI" (U - kursuje codziennie, I - kursuje 15 sierpnia) oraz zmianie godziny odjazdu kursu relacji B. - E. z godz. 15.16 na godz. 15.05. Stwierdziło bowiem, że pierwsza z wymienionych zmian wpłynie na rentowność PKS, gdyż w konsekwencji zmiany oznaczenia wprowadzony zostanie nowy kurs codzienny, na 5 minut przed odjazdem tego przewoźnika. Druga zmiana spowoduje natomiast zagrożenie w ruchu drogowym, gdyż z uwagi na różny czas pokonywania tej samej trasy (proponowany kurs 50 minut i kurs PKS 63 minuty) przewoźnicy będą wyprzedzać się wzajemnie. Stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Należy podzielić pogląd, że okoliczności powołane w cytowanym wyżej przepisie mogą stanowić przyczynę negatywnej opinii o proponowanej zmianie organu, przez którego terytorium przebiega linia komunikacyjna, pod warunkiem jednak, że przesłanka ta zostanie wykazana w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08, LEX nr 477406). Ustawa o transporcie drogowym nie nakłada wprawdzie na organ uzgadniający obowiązku przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej, wobec czego uzgodnienie nie musi opierać się na danych, jakie zawiera analiza przeprowadzona przez organ wydający decyzję niemniej jednak nie oznacza to, że organ uzgadniający nie musi swojego stanowiska opierać na jakichkolwiek dowodach i nie oznacza to zwolnienia tego organu z obowiązku przekonującego uzasadnienia swojego stanowiska (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08, niepublikowanym). Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym organ administracji musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście zaistniały, zaś gdy tego nie uczyni, nie może powoływać tego przepisu jako podstawy prawnej negatywnej opinii o zmianie zezwolenia (por. powołany wyżej wyrok z dnia 17 marca 2008 r.). W rozpoznawanej sprawie, wbrew przekonaniu organu odwoławczego, nie wykazano, że zmiany zezwolenia spowodują zagrożenie dla istniejących linii regularnych PKS. Wskazując bowiem na zagrożenie rentowności drugiego przewoźnika na spornej linii, organ administracji nie wyjaśnił w zasadzie, dlaczego - jego zdaniem - wprowadzenie dodatkowego kursu ma wywołać taki skutek. Trudno podzielić stanowisko, że samo wprowadzenie jednego konkurencyjnego kursu na 5 minut przed odjazdem tego przewoźnika wywoła tak poważne skutki ekonomiczne, że zagrożą one istniejącej linii PKS. Nie wynika to ze znajdującej się w aktach sprawy "Analizy projektowanej linii komunikacyjnej". W opracowaniu tym uwzględniono bowiem tylko wymaganą liczbę przystanków na projektowanej linii oraz zaznaczono kolizje dla kursów odjeżdżających z przystanku w czasie krótszym lub równym 10 min. Nie potwierdza tego również żaden inny zgromadzony w sprawie dowód. Wpływ na rentowność przewoźników mogą mieć natomiast różne czynniki np. koszty działalności gospodarczej, standard pojazdów czy jakość świadczonych usług. Organ nie wykazał jednak, aby zaistniała któraś z wymienionych przyczyn odmowy uzgodnienia. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w powołanych wyrokach, że art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, stanowiący ograniczenie swobody działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną ustalone i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych. Stosownie bowiem do art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, zaś art. 32 Konstytucji przewiduje, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Jak wynika z cytowanych przepisów, wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. Zatem, istnienie konkurencji na rynku nie może być uznane samo w sobie za zjawisko negatywne, które powinno podlegać administracyjnym ograniczeniom. Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ma zatem na celu przeciwdziałanie tylko takiej konkurencji, która może zagrozić istnieniu dotychczas funkcjonujących przewoźników, nie stanowi natomiast przesłanki do odmowy wprowadzenia dodatkowego kursu, gdyż samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (finansowym lub organizacyjnym) dla istniejących linii komunikacyjnych, o którym mowa w powołanym przepisie. Odnosząc się natomiast do argumentacji mającej, zdaniem organów administracji, uzasadnić odmowę zmiany godziny odjazdu kursu relacji B. - E. z godziny 15.16 na godzinę 15.05, przez spowodowanie niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, należy zauważyć, że zasady ruchu na drogach publicznych, regulowane są przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm.). Do ich przestrzegania obowiązani są wszyscy uczestnicy ruchu. W art. 3 ust. 1 tej ustawy przewidziano, że uczestnicy ruchu obowiązani są zachować ostrożność albo gdy ustawa tego wymaga - szczególną ostrożność, unikać wszelkiego działania, które mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego, ruch ten utrudnić albo w związku z ruchem zakłócić spokój lub porządek publiczny oraz narazić kogokolwiek na szkodę. Skoro więc jest możliwe pokonanie spornej trasy w czasie 50 minut bez naruszania przepisów powszechnie obowiązujących, to hipotetyczna możliwość powstania zagrożenia dla ruchu drogowego, której organy obu instancji upatrują w konieczności wyprzedzania przez kierowcę autobusu innych pojazdów, nie może stanowić wyłącznej przesłanki do odmowy zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Dodatkowo należy zauważyć, że z treści analizy projektowanej linii komunikacyjnej wynika, że PKS posiada zezwolenia na kursy na trasie B. - E., chociaż kurs rozpoczynający się o godzinie 15.05 i kończący się o godzinie 16.08, wyprzedzany jest przez kurs tego samego przewoźnika rozpoczynający się o godzinie 15.10, a kończący się o godzinie 16.00. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Wprawdzie kontrolowane postanowienie zapadło w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 K.p.a., nie oznacza to jednak zwolnienia organów administracji z obowiązku przestrzegania reguł postępowania przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozstrzygnie przedmiotową sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej oraz przekonująco uzasadni swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej jako p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.