II SA/Ol 565/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 lutego 2013r. D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 330 zł na wykupienie leków. Podał, iż otrzymuje zasiłek stały w wysokości 529 zł oraz zasiłek celowy na żywność w wysokości 90 zł miesięcznie. Wymienił lekarstwa jakie zmuszony jest zażywać. Decyzją z dnia "[...]’ organ I instancji przyznał D. P. zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150 zł oraz odmówił przyznania pomocy na zakup leków w kwocie 180 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono przepisy ustawy o pomocy społecznej mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Podano, że D. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą stanu wolnego. Posiada dorosłą córkę lecz nie jest znany jej adres pobytu. Wnioskodawca ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 30 listopada 2014 r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł., co stanowi jego jedyny dochód. Wnioskodawca zamieszkuje w mieszkaniu jednoizbowym, w starym budownictwie. Dalej podano, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Wykupienie leków niewątpliwie jest niezbędną potrzebą bytową. Rozpatrując wniosek strony organ pierwszej instancji uznał, iż nie jest w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie z uwagi na ograniczone środki finansowe oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Podkreślono, że w budżecie na rok bieżący ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na realizacje zadania własnego gminy, polegającego na przyznawaniu i wypłacie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. Z uwagi na zmniejszające się dochody własne budżetu Gminy Miasta A, zmniejszono wydatki na pomoc społeczną. Od początku zaś 2013r. do dnia rozpatrzenia podania do Ośrodka pomocy wpłynęło już 1026 podań o przyznanie wsparcia w formie zasiłków celowych, oraz 620 wnioski o przyznanie wsparcia w formie zasiłku okresowego. Podkreślono, że ilość osób i rodzin zgłaszających się o wsparcie, w porównaniu z rokiem ubiegłym, wzrasta, co sprawia, że środki finansowe przeznaczone na wsparcie z pomocy społecznej muszą być rozdysponowywane bardzo racjonalnie. Zaznaczono, że pomoc jest szczególnie niezbędna i uzasadniona dla osób i rodzin mających na utrzymaniu dzieci małoletnie, bądź uczące się. Wzięto zatem pod uwagę posiadane środki, oraz niezbędne wydatki takie jak: pokrycie kosztów utrzymania mieszkańców miasta A w DPS, pokrycie części kosztów (wyższych niż w roku ubiegłym) utrzymania dzieci z terenu miasta A w placówkach opiekuńczych w związku z koniecznością wykonywania zadań z zakresu pieczy zastępczej, przewidywany koszt zapewnienia niezbędnego schronienia osobom tego pozbawionym, jak również konieczność pokrycia kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach. Wskazano, że z uwagi na bardzo ograniczone środki finansowe zasiłki celowe na zakup leków przyznawane są w kwotach od 50 zł do 200 zł, zatem wsparcie udzielone D. P. kształtuje się w górnych granicach. Nie bez znaczenia pozostaje również zakres comiesięcznie udzielanego ww. wsparcia, gdyż wnioskodawca składa w Ośrodku po kilka podań na różne cele, tj. na zakup żywności, leków, butli do przygotowania posiłków, odzież i obuwie, jak również na węgiel. Odwołanie od ww. decyzji wniósł D. P.. Wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Opisał wysokość kosztów jakie ponosi na utrzymanie. Wyraził też pogląd, iż skoro jedynym jego źródłem dochodu jest zasiłek stały w wysokości 529 zł, który przyznany jest przez Skarb Państwa na zaspokojenie elementarnych, podstawowych potrzeb życiowych, a nie renta w najniższej wysokości 676 zł, to organ nie może, nawet w części, przerzucać ciężaru kosztu wykupienia lekarstw na zasiłek stały. Organ powinien pomagać finansowo odwołującemu znacznie więcej, aniżeli przed 2011r. i zaplanować właściwą kwotę na wydatki na lekarstwa dla podopiecznego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[..]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego. Wskazało przy tym, że organ I instancji szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji wysokość środków jakimi dysponuje, sposób ich dysponowania oraz ilość osób objętych pomocą. Podał w jakiej wysokości przyznawane były zasiłki celowe na oczekiwany przez wnioskodawcę cel. Zasiłek uzyskany przez D. P. (150 zł) mieści się w górnych granicach zasiłków celowych przyznawanych na leki (do 200 zł). Organ pierwszej instancji wykazał, iż wnioskodawca systematycznie jest objęty opieką społeczną, co stanowi jego jedyne źródło utrzymania. Zarówno prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji jak i motywy jakimi się kierował udzielając wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego nie budzą wątpliwości Kolegium. Skargę na ww. decyzję wywiódł D. P., wnosząc o jej uchylenie "z powodu naruszenia prawa materialnego do uzyskania środków na pilne wykupienie niezbędnych lekarstw przepisanych przez lekarzy, oraz naruszenia przepisów postępowania, traktujących o tym, że skoro organ nie może przyznać środków z prostego wniosku uzasadnionego zaświadczeniami lekarskimi, w których jest, że nie można zamieniać leków bez zgody lekarza, to organ musi zebrać dodatkowa dokumentację medyczną w postaci nowych zaświadczeń lekarzy, o konieczności użycia tych, a nie innych leków w leczeniu pacjenta". Skarżący stwierdził również, że jego skarga jest słuszna w kontekście art. 67 i 69 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Zasiłek celowy jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie, jak słusznie wskazywały organy obu instancji, pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Podkreślenia wymaga, że kwestionowana przez skarżącego decyzja, uwzględniła jego wniosek na kwotę 150 zł. Skarżący do wniosku o zasiłek dołączył recepty, na podstawie których chciałby kupić potrzebne mu leki. Z uwagi na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi i fakt zgłaszania się o pomoc do Ośrodka wielu osób potrzebujących, jak również korzystanie przez skarżącego z różnych form wsparcia finansowego z pomocy społecznej, przyznano beneficjentowi częściowe wsparcie na zakup leków w wysokości 150 zł. Organy wskazały, że z uwagi na bardzo ograniczone środki finansowe zasiłki celowe na zakup leków przyznawane są w kwotach od 50 zł. do 200 zł., zatem wsparcie udzielone D. P. kształtuje się w górnych granicach Nie jest zatem słuszne twierdzenie skarżącego, iż organ powinien zgromadzić dodatkowe zaświadczenia lekarskie o konieczności przyjmowania wskazanych lekarstw. Organy w ogóle nie negowały, że wymienione w receptach leki są skarżącemu niezbędne. Ośrodek przyznał takie świadczenie, jakiego był w stanie udzielić z uwagi na środki jakimi dysponował. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący jest objęty stałą pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A, otrzymuje zasiłek stały oraz dodatkowo zasiłki celowe na zaspokojenie różnych potrzeb. Organ podkreślił, że w miesiącu styczniu przyznano skarżącemu zasiłek na zakup obuwia zimowego - 70 zł., zasiłek celowy na zakup dwóch butli gazu do przygotowania posiłków 64 zł., zasiłek celowy na dożywianie, oraz wypłacany jest zasiłek stały w maksymalnej wysokości. W lutym 2013 r. wnioskodawcy przyznano: zasiłek celowy na zakup dwóch butli gazu do przygotowywania posiłków - 64 zł, 150 zł zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów pokrycia leków, oraz zasiłek celowy w wysokości 330 zł. na zakup 0,5 tony węgla. Natomiast łączna kwota uzyskanej przez stronę skarżącą pomocy 2012r. w postaci różnych świadczeń wyniosła 10.933,93 zł., co średnio na miesiąc daje sumę 911,16 zł. Udzielana skarżącemu pomoc jest więc znaczna. W tych okolicznościach przyjąć należy, że częściowe uwzględnienie wniosku skarżącego do kwoty 150 zł jest zgodne z prawem. W szczególności należy zgodzić się z organami orzekającymi, że skarżący ma stałe źródło dochodu, z którego może zabezpieczyć część środków na zakup leków, zwłaszcza, że znajduje się pod stałą opieką Ośrodka i nie ma innych osób na utrzymaniu. Bezpodstawnie skarżący wywodzi, że nie powinien wydatkować na leki środków otrzymywanych z tytułu zasiłku stałego. Są to środki, z których w pierwszej kolejności strona powinna zaspokajać swoje niezbędne potrzeby bytowe. Dopiero, gdy środki te będą niewystarczające beneficjent może oczekiwać dodatkowej od Państwa pomocy. Przy czym pomoc ta ze względu na brak środków finansowych i liczbę wielu potrzebujących nie może być nieograniczona. Podkreślić należy, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie bowiem z powołanym art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), w świetle którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Z regulacji tej wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z 19.01.2006r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414). W ocenie Sądu organy dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach swoich decyzji i nie budzą one zastrzeżeń. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Wbrew stanowisku skarżącego jego trudna sytuacja finansowa nie mogła stanowić wyłącznego kryterium uwzględnianego przy rozstrzyganiu sprawy. O możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby skarżącego i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą. Organ musi uwzględniać liczbę zgłaszanych wniosków, wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów postępowania poprzez zaniechanie zebrania dodatkowej dokumentacji medycznej. Przyczyną odmowy przyznawania zasiłku celowego na zakup leków był bowiem jedynie brak wystarczających środków na tę formę pomocy społecznej oraz duża ilość osób tej pomocy potrzebujących. Organ nie twierdził przy tym, że leki wskazane we wniosku nie są lekami niezbędnymi, w ogóle nie dokonywał oceny, które z nich skarżący musi zażywać. Niezasadny jest też wywód, że skarga jest słuszna w świetle art. 67 i art. 69 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 67 ust. 1 obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, natomiast na mocy ust. 2 art. 67 obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Stosownie zaś do art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Z treści cytowanych przepisów nie da się wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego, gdyż zawierają one tylko upoważnia dla ustawodawcy do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego. Nie można z ich treści wywodzić obowiązku organów administracji do zapewnienia każdemu obywatelowi, w tym niepełnosprawnemu i pozostającemu bez pracy, świadczenia z pomocy społecznej, zapewniającego zaspokojenie wszelkich niezbędnych potrzeb. Niezależnie od tego wskazać należy, że skarżący jest objęty stałą pomocą organu I instancji, a średnia miesięczna pomoc to blisko 1000 zł miesięcznie (np. pomoc za styczeń, luty i marzec 2013 r. – karta 14, 15 akt administracyjnych). Nie można więc przyjąć, że skarżący jest pozostawiony sam sobie i pozbawiony zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w Konstytucji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ppsa, skargę należało oddalić.