II SA/Ol 565/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 lipca 2025 r. nr SKO.73.306.2025 w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. (dalej jako strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako SKO, Kolegium) z 18 lipca 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy W. (dalej jako Wójt) z 8 kwietnia 2025 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu, Urząd Gminy w W. otrzymał 13 listopada 2024 r. wniosek skarżącej i M1. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków zakwaterowania turystycznego na działce nr [...] obręb [...], gm. W. Decyzją z 8 kwietnia 2025 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Do decyzji załączył załączniki graficzne i dokument zatytułowany: analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako analiza). Decyzję Wójta zaskarżył właściciel sąsiedniej działki, w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Przedstawił zarzuty oraz wniósł o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO uchylając decyzję Wójta wskazało, że wniosek inicjujący postępowanie dotyczył całej działki nr [...], tak też sformułowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Natomiast projekt decyzji i zaskarżona decyzja dotyczy części działki (bez gruntów leśnych), co oznacza, że organ wyszedł poza zakres wniosku. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że inwestorzy uzupełniali wniosek w toku postępowania. Ponadto z części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej nie wynika który front terenu inwestycji został wzięty pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. W analizie stwierdzono też, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Tymczasem wynika z niej, że w obszarze analizowanym (wyznaczonym w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, front wynosi 113 m) znajduje się zabudowa zagrodowa, zabudowa gospodarcza. Wójt nie wyjaśnił też na jakiej podstawie uznał, że nie ma tu kolizji funkcji. Jest to o tyle istotne, że zabudowa zagrodowa nie może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową mieszkalną, czy rekreacyjną. Odnoszenie się do ustalonych parametrów i wskaźników jest zatem co najmniej przedwczesne, z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia czy prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany, czy spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji i czy prawidłowo wszystkie budynki z obszaru analizowanego zostały wzięte pod uwagę do wyliczenia stosownych wskaźników i parametrów. Dopiero jednoznaczne ustalenie tych kwestii pozwoli przejść do kolejnego etapu postępowania. Podsumowując SKO uzasadniło zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, należycie umotywowanej co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, uwzględniającej szczegółowe dane nieruchomości zabudowanych podlegających uwzględnieniu w stopniu pozwalających na samodzielną weryfikację przyjętych ustaleń z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Niezbędne jest także przeprowadzenie w sprawie wymaganych uzgodnień. Zarzuty odwołania nieuwzględnione wyżej organ uznał za nieuzasadnione, za wyjątkiem zarzutu, że "organ nie wykazał, czy spełniona jest tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa i co za tym idzie, czy nie zostanie naruszony istniejący na danym terenie ład przestrzenny", który to zarzut został uwzględniony. Strona skarżąca skierowała do Sądu sprzeciw od decyzji SKO z 18 lipca 2025 r. Wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego w całości według norm przepisanych. Nie zgodziła ze stanowiskiem Kolegium, że wydanie zgody na zabudowę usług turystycznych nie zostało prawidłowo uzasadnione. W ramach zabudowy zagrodowej występującej na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa, która w oczywisty sposób koreluje z zabudową domków turystycznych będących budynkami przeznaczonymi do czasowego zamieszkania. Wójt w swojej decyzji wyraźnie wskazał że projektowana funkcja nie jest tożsama z zastanym stanem faktycznym w obszarze analizowanym, jednak wprowadzenie na obszarze funkcji zabudowy niekolidującej z funkcjami występującymi w obszarze analizy urbanistycznej nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Ugruntowanie i przyjęcie tych rozwiązań znajduje również odzwierciedlenie w judykaturze sądów administracyjnych. Ponadto SKO nie podało jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy front terenu inwestycji faktycznie jest ustalony i wynika z wniosku, a wschodnią granicę terenu inwestycji stanowi droga publiczna. Brak też konkretów w zaleceniach SKO. Organ odwoławczy winien precyzyjnie wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium musi w pierwszej kolejności prawidłowo zinterpretować przepisy dotyczące możliwości wydania decyzji kasacyjnej i odpowiednio uzasadnić jej wydanie, czego nie dokonał w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji SKO z 18 lipca 2025 r. okazał się uzasadniony. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 1 zd. 1 i § 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w powiązaniu z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 138 § 2 powiązany jest art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rozpoznając sprzeciw od decyzji SKO z 18 lipca 2025 r. Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i to bez konieczności wydawania decyzji kasatoryjnej. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a istotne dla sprawy dowody znajdują się w aktach administracyjnych. Decyzją z 18 lipca 2025 r. SKO uchyliło decyzję Wójta w trybie art. 138 § 2 k.p.a. powołując się na stwierdzenie naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mogący mieć wpływ na wynik postępowania. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności uznał, że Wójt w nieuprawniony sposób zawęził wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie do części działki nr [...] poza gruntami leśnymi podczas, gdy wniosek dotyczył całej działki. Jak jednak wynika z akt sprawy, we wniosku inwestorzy umiejscowili projektowaną zabudowę właśnie na części działki poza użytkami leśnymi, co jednoznacznie potwierdza szkic mapy dołączonej do wniosku (karta nr 3 akt organu). Z sentencji decyzji Wójta jasno też wynika, że warunki zabudowy ustalono na tej działce "w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000". Na wskazanej działce w załączniku graficznym opisano teren lasu jako wyłączony spod zabudowy, co zostało uzgodnione z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (postanowienie z 5 marca 2025 r., k. 34). Wobec tego określenie umiejscowienia planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy poza gruntami leśnymi nie wykroczyło poza zakres wniosku i stanowiło pożądane doprecyzowanie zakresu sprawy. Mając na uwadze kolejne zarzuty Kolegium wskazać trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako u.p.z.p., w brzmieniu uwzględniającym art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę." SKO zarzuciło, że z części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej nie wynika który front terenu inwestycji został wzięty pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. W tym zakresie Sąd zauważa, że wykonana w rozpoznawanej sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna jednoznacznie potwierdza w pkt 1., że "front terenu inwestycji ustalono wzdłuż granicy wschodniej terenu inwestycji". Front terenu inwestycji przylega do drogi publicznej i wynosi 113 m. Akta sprawy przekonują, że działka jest skomunikowana wyłącznie z jedną drogą publiczną (działka nr [...]) z istniejącym zjazdem (analiza, k. 38 akt organu). Mając na uwadze przedstawioną już wyżej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. definicję frontu terenu i wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy Wójt spełnił również i te wymogi. Powoduje to, że podniesiony w tym zakresie zarzut sprzeciwu okazał się uzasadniony. Nieuzasadniony okazał się natomiast zarzut Kolegium o wadliwości wyznaczonego obszaru analizowanego. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (front działki wynosi 113 m), a więc zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Załączona do analizy mapa przedstawia wyznaczony obszar według tej zasady, obejmujący grunty rolne i zabudowę zagrodową. Nie ma zatem podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. Wobec tego treść analizy jest wystarczająca do dokonania przez SKO oceny funkcji terenu sąsiedniego i możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie. Tym samym Kolegium niezasadnie uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w celu oceny kolizji funkcji, ponieważ w aktach sprawy znajduje się wystarczająca dokumentacja w tym zakresie. Omawiana kwestia wymaga więc jedynie oceny prawnej, która pozostaje w gestii SKO. SKO wytknęło też Wójtowi, że niezbędne jest przeprowadzenie w sprawie wymaganych uzgodnień. Następnie wskazało, że przepisy u.p.z.p. dopuszczają instytucję tzw. milczącego uzgodnienia projektu decyzji przez organy współdziałające i organy współdziałające milcząco uzgadniają projekt decyzji wówczas, gdy nie stwierdzą niezgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Wobec tego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie doszło do milczącego uzgodnienia czterech z pięciu organów współdziałających. Z akt sprawy wynika, że na pismo Wójta z 26 lutego 2025 r. skierowane do pięciu organów państwowych odpowiedział wyłącznie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] postanowieniem z 5 marca 2025 r. o uzgodnieniu projektu decyzji Wójta. Pozostałe organy nie zajęły stanowiska. W tej sytuacji Wójt zasadnie w sentencji decyzji z 8 kwietnia 2025 r. uznał projekt tej decyzji za uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 5 i art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Podsumowując ten wątek Sąd zauważa, że Kolegium nie podało jakich wymaganych uzgodnień zabrakło. Niesłuszne zatem SKO uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjnej okazała się w istocie nie konieczność uzupełnienia dowodów lub wyjaśnienia okoliczności sprawy, lecz inna ocena merytoryczna wniosku strony skarżącej dokonana przez pryzmat przepisów u.p.z.p. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.