II SA/Ol 566/22

Dnia 11 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 18 lutego 2022 roku nr 22/VIII/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Braniewo - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Braniewo (dalej jako: "Rada Gminy", "organ stanowiący", organ uchwałodawczy"), 18 lutego 2022 r. podjęła uchwałę nr 22/VIII/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Braniewo. Skargę na ww. uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Braniewie zarzucając, że została ona podjęta z naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej jako: "u.o.s.p.", domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała narusza prawo, poprzez wskazanie w § 1 pkt 1 i 2, że ekwiwalent przysługuje za udział w wymienionych działaniach "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", podczas gdy ustawa przewiduje taki ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ponadto, niezgodne z prawem, zdaniem Prokuratora, jest określenie w ww. przepisach podmiotów organizujących szkolenia i ćwiczenia, w których uczestniczenie uprawnia do przedmiotowego ekwiwalentu, ponieważ ustawa nie przewiduje ograniczeń podmiotowych w tym zakresie. Podniesiono, że uchwała wydana została również z naruszeniem art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., polegającym na wskazaniu w § 1 pkt 1 i 2 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za udział w działaniu lub akcji ratowniczej albo szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez "Państwową Straż Pożarną lub Gminę Braniewo", podczas, gdy ustawa nie przewiduje zawężenia do czynności organizowanych przez konkretne podmioty. Ponadto, w ocenie Prokuratora, narusza prawo § 3 zaskarżonej uchwały, w którym organ stanowiący postanowił o utracie mocy obowiązującej uchwały nr 56/VI/2012 Rady Gminy Braniewo z 30 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej jednostki Gminy Braniewo, który uczestniczył w działaniach ratowniczych i szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż pożarną lub Gminę Braniewo. Tymczasem zaś, poprzednia uchwała regulująca przedmiotową materię utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., wobec uchylenia przepisu stanowiącego podstawę prawną jej wydania i braku przepisów przejściowych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 11 marca 2022 r., znak: PN.4131.120.2022 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2022 r. poz. 1229), Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ nadzoru"), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tytułu uchwały, § 1, § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3. Skutkiem rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieobowiązywanie tych zapisów w dniu wniesienia skargi. Organ uchwałodawczy nie zgodził się również z zarzutem skargi dotyczącym niezgodności z prawem § 1 pkt 1 i 2 uchwały. W ocenie Rady Gminy, uzasadnienie skargi w tym zakresie nie uwzględnia treści uchwały, a nadto oparte jest na błędnej wykładni art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Wywiedziono, że treść zaskarżonej uchwały pozwoliła na wypełnienie luki prawnej związanej z brakiem przepisów przejściowych w u.o.s.p. i uniknięcie sytuacji, gdy ekwiwalent jest wypłacany bez podstawy prawnej albo w zaniżonej wysokości. Ostatecznie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę zawarto również wywód dotyczący podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały oraz uchwały, której dotyczy § 3, braku przepisów przejściowych oraz braku regulacji dotyczących obowiązywania uchwał i terminu na podjęcie nowych. Niezależnie od powyższego, Rada Gminy poinformowała, że 27 kwietnia 2022 r. podjęła uchwałę nr 41/VIII/2022 uchylającą zaskarżoną uchwałę. Uchwała uchylająca weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo, że w chwili orzekania przez tutejszy Sąd, zaskarżona uchwała stanowiła już nieobowiązujący akt prawny. Zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik Rady Gminy, że na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wyeliminowane z obrotu prawnego zostały przepisy uchwały: § 1 w zakresie sformułowania: "dla członków Ochotniczych Straży Pożarnej z terenu Gminy Braniewo", § 1 pkt 1 i 2 w zakresie sformułowań: "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Braniewo" oraz § 3, a następnie cała uchwała utraciła moc wskutek podjęcia 27 kwietnia 2022 r. przez Radę Gminy Braniewie uchwały nr 41/VIII/2022. Powyższe nie powoduje jednak bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem mieć na względzie, że rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło jedynie części zaskarżonego aktu. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez organ nadzoru części uchwały nadal pozostawały w obrocie: § 1 pkt 1 i 2, w których ustalono nowe stawki ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu lub akcji ratowniczej oraz określono kwotowo wysokość tych ekwiwalentów. Natomiast uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące przed dniem jego uchylenia. Uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce przez okres od 1 stycznia 2022 r. do 27 kwietnia 2022 r. Tak więc, uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na zakwestionowaną uchwałę. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia (ex tunc). Innymi słowy, stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, których sytuację prawną uchwała ta kształtuje. Należy mieć bowiem na względzie uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia, są dalej idące, niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK2085/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA czy wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 339/19, LEX nr 3227092.). Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała – choć w chwili wydania wyroku już nie obowiązywała – wywołała konkretne skutki prawne. Zachodzi więc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem wydania wyroku stwierdzającego jej nieważność. Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że zarzuty Prokuratora dotyczące wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego są zasadne. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Wbrew stanowisku Rady Gminy, redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że ekwiwalent ten nie przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Nie są to pojęcia tożsame. Rację należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów, co do obliczenia okresu, za który ekwiwalent przysługuje. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, LEX nr 3343793). Ostatecznie odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niezgodności z prawem określenia w przepisach § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały podmiotów organizujących szkolenia i ćwiczenia, w których uczestniczenie uprawnia do przedmiotowego ekwiwalentu oraz § 3 tej uchwały, Sąd uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do nich wobec stwierdzenia ich nieważności przez organ nadzoru. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., o nieważności uchwały orzeka zarówno organ nadzoru, jak i sąd. Skutki prawne stwierdzenia nieważności na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego i orzeczenia sądu są takie same (eliminują dany akt z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc). Skoro tak, to Sąd nie mógł ponownie stwierdzać nieważności przepisów, które były nieważne od samego początku, a ich nieważność stwierdził już wcześniej Wojewoda. Przy czym, Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Braniewo i § 4, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, LEX nr 2807309.). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.