II SA/Ol 568/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Rada Miasta Olsztyna na podstawie art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, zwanej dalej jako: ustawa o samorządzie gminnym, ustawa lub u.s.g.) podjęła w dniu 24 kwietnia 2019 r. uchwałę nr VII/108/19 w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 maja 2019 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 2 i ust. 6, § 6 ust. 4 pkt 4 i 5, § 10, § 12, § 13 ust. 4, § 14 ust. 1 w zakresie sformułowania "o których mowa w § 11 do końca terminu 90 dni przewidzianego na zbieranie podpisów", § 16 ust. 1, § 17 i § 18. Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, rada została upoważniona do określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Argumentowano w rozstrzygnięciu nadzorczym, że prawidłowa realizacja powyższego uprawnienia rady polega na całościowym uregulowaniu wymienionych powyżej zagadnień w treści podejmowanej uchwały. Powołany powyżej przepis ustawy o samorządzie gminnym stanowi zamknięty katalog postanowień, wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień na podstawie i w granicach upoważniania ustawowego. Oznacza to zdaniem organu nadzoru, z jednej strony, obowiązek realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, z drugiej zaś strony to, że w treści uchwały nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie, zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia. W § 3 ust. 2 uchwały, Rada Miasta Olsztyna przyjęła, iż obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie może dotyczyć spraw, dla których przepisy prawa powszechnie obowiązującego zastrzegają wyłączną inicjatywę innych podmiotów w szczególności Rady lub Prezydenta. Art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przyznaje radzie uprawnienia do uregulowania zagadnień w zakresie w nim wskazanym. Taka konstrukcja delegacji, wyklucza regulowanie innych kwestii niż wymienione w przepisie. Dotyczy również postanowień, które zostały uregulowane w innych przepisach ustawowych. Organ nadzoru wskazał dalej, że w § 6 ust. 4 uchwały Rada postanowiła, iż do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie, które powinno zawierać m.in. skutki finansowe i prawne wynikające z podjęcia uchwały (pkt 4) oraz wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu Miasta Olsztyna (pkt 5). Zdaniem organu nadzoru, delegacja z art. art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia Rady Miasta Olsztyna do zobowiązania komitetu do wypełnienia ww. warunków w zakresie zgłoszonego projektu uchwały. Organ stanowiący nie może określać tego rodzaju warunków formalnych uchwały wnoszonej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wojewoda zauważył, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy, powinno być realne i nieskomplikowane. Rada wykonując obowiązek zawarty w art. 41a ust. 5 ustawy, powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców miasta inicjatyw w tym zakresie. Wprowadzając regulacje zawarte w § 6 ust. 4 pkt 4 i 5 ww. uchwały, Rada w istocie ogranicza, a przynajmniej utrudnia mieszkańcom realizację obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Organ nadzoru wyjaśnił dalej, że w § 12 i § 14 uchwały, określono termin na zbieranie podpisów poparcia dla projektu, promowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz przedłożenia przez Komitet list z podpisami Przewodniczącemu wynoszący 90 dni. W ocenie organu nadzoru, wprowadzenie tego ograniczenia wykracza poza kompetencję rady. W myśl art. 41a ust. 3 ww. ustawy, projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Wyłącznie ww. termin wyznacza ramy czasowe, dotyczące procedowania w sprawie inicjatywy uchwałodawczej. Rada nie posiada kompetencji do modyfikowania terminów zakreślonych przez ustawodawcę. Ponadto zdaniem Wojewody regulacje zawarte w § 10 i § 16 ust. 1 przedmiotowej uchwały, nie znajdują uzasadnienia w normie kompetencyjnej, wynikającej z art. 41a ust. 5 ww. ustawy. Określenie trybu procedowania nad projektem nie mieści się bowiem w pojęciu zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, które powinny być skierowane do mieszkańców miasta. Poza delegację ustawową wykraczają – zdaniem organu nadzoru - również postanowienia § 3 ust. 6, § 13 ust. 4 oraz § 18 uchwały, które przewidują odpowiednio, że wydatki związane z wykonaniem inicjatywy uchwałodawczej pokrywa Komitet, że wycofanie poparcia udzielonego Projektowi uchwały jest nieskuteczne oraz określające zadania komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Olsztyna w zakresie obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Ustawodawca ograniczył bowiem kompetencje rady, wyłącznie do zagadnień wskazanych w art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, które nie obejmują ww. kwestii. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody złożyła Gmina Olsztyn wnosząc o uchylenie aktu nadzoru. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie: 1. art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że upoważnienie ustawowe zawarte w powyższym przepisie nie daje możliwości wprowadzenia w uchwale w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej postanowień określonych w § 3 ust. 2 i 6, § 6 ust. 4 pkt 4 i 5, § 10, § 13 ust. 4, § 16 ust. 1, § 17, § 18; 2. art. 41a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że termin 90 dni na zbieranie przez komitet podpisów, o którym mowa w § 12 i § 14 ust. 1 uchwały jest modyfikacją ustawowego terminu 3 miesięcy, o którym mowa w art. 41a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu nadzoru. Podniesiono, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza koresponduje z inicjatywą ustawodawczą obywateli, o której mowa w art. 118 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa. W wykonaniu delegacji konstytucyjnej została uchwalona ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2120; zwanej dalej jako: ustawa o inicjatywie ustawodawczej), która może mieć pomocnicze znaczenie przy wykładni upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ma to pewne znaczenie praktyczne, albowiem ustawa o inicjatywie ustawodawczej reguluje niektóre instytucje (mechanizmy) analogiczne względem procedury opartej na art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie w całości, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Warmińsko–Mazurski stwierdził w części nieważność uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 24 kwietnia 2019 roku w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zgodnie z art. 86 u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały (zarządzenia) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy, uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi następnie, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach rada gminy stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Oznacza to, że rada gminy ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności gminy w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 41a ust. 5 u.s.g. rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów u.s.g. W związku z tym uchwała rady gminy nie tylko nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe, ale musi także uwzględniać zapisy zawarte w powołanej ustawie. Należy bowiem podkreślić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Rada nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Ponadto w ocenie Sądu należy wskazać, że nie można w żadnej mierze regulacji przyjętych w ustawie o inicjatywie ustawodawczej, które dotyczą projektów ustaw regulujących sprawy wszystkich obywateli, odnosić do inicjatyw uchwałodawczych, które dotyczą projektów uchwał o charakterze lokalnym. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu nieuzasadnione jest powoływanie się na regulacje zawarte w ustawie o inicjatywie ustawodawczej. Należy przede wszystkim wskazać, że w myśl art. 1 ustawy o inicjatywie ustawodawczej ustawa ta reguluje tryb postępowania – a nie zasady - w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej. Przy czym w żadnym wypadku nie można utożsamiać pojęcia trybu i zasad, gdyż tryb odnosi się do kwestii proceduralnych, podczas gdy zasada – do kwestii merytorycznych (podstaw działania). Podkreślić także należy, że zakres kompetencji, jakie przysługują ustawodawcy, tworzącemu prawo w oparciu o zapisu Konstytucji RP, nie może być utożsamiany z uprawnieniami uchwałodawcy, zobowiązanemu do tworzenia aktów prawa miejscowego wyłącznie w ramach upoważnienia ustawowego. Organ stanowiący samorządu musi bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Dlatego też oparcie niektórych zapisów zaskarżonej uchwały na rozwiązaniach przyjętych w ustawie o inicjatywie ustawodawczej było działaniem nieprawidłowym wykraczającym poza delegację ustawową zawartą w art. 45a ust. 5 u.s.g. Słusznie organ nadzoru wskazuje także w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że powołany powyżej przepis ustawy o samorządzie gminnym stanowi zamknięty katalog postanowień, wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień na podstawie i w granicach upoważniania ustawowego. Oznacza to, z jednej strony, obowiązek realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, z drugiej zaś strony to, że w treści uchwały nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie, zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia. Odnosząc się zaś do poszczególnych zapisów uchwały, wskazać należy, że słusznie Wojewoda podniósł w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że Rada nie została upoważniona do regulowania, jakie zagadnienia mogą być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zakwestionowany § 3 ust. 2 uchwały stanowi zaś, że projekt uchwały nie może dotyczyć spraw, w których ustawy zastrzegają wyłączność inicjatywy uchwałodawczej dla innych podmiotów. Art. 42a ust. 5 ustawy przyznaje radzie uprawnienia do uregulowania zagadnień w zakresie w nim wskazanym. Taka konstrukcja delegacji wyklucza regulowanie innych kwestii niż wymienione w tym przepisie. Dotyczy również postanowień, które zostały uregulowane w innych przepisach ustawowych. Odnosząc się z kolei do kwestii dotyczącej wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej (§ 3 ust. 6 uchwały) stwierdzić należy, że nie sposób uznać, aby zaistniała jakakolwiek podstawa do nałożenia tego obowiązku na Komitet. Nawet okoliczność, że czynności związane z inicjatywą uchwałodawczą mogą wygenerować koszty, których sposobu pokrycia nie uregulował ustawodawca, nie upoważnia organu uchwałodawczego do rozszerzenia przyznanej mu delegacji ustawowej. Podobnie brak było podstaw do nakładania obowiązku załączenia do projektu uchwały uzasadnienia, które powinno zawierać m.in. skutki finansowe i prawne wynikające z podjęcia uchwały oraz wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu Miasta Olsztyna (§ 6 ust. 4 pkt 4 i 5 uchwały). Rację ma Wojewoda twierdząc, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy, powinno być realne i nieskomplikowane. Rada wykonując obowiązek zawarty w art. 41a ust. 5 ustawy, powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców miasta inicjatyw w tym zakresie. Wprowadzając regulacje zawarte w § 6 ust. 4 pkt 4 i 5 ww. uchwały, Rada w istocie ogranicza, a przynajmniej utrudnia mieszkańcom realizację obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Stanowiska tego nie może podważyć okoliczność na jaką wskazano w skardze, że taki obowiązek wynika z art. 4 ustawy o inicjatywie ustawodawczej oraz art. 34 ust. 2 Regulaminu sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32). Poza delegację ustawową zawartą w art. 45a ust. 5 u.s.g. wykraczają także: zapis § 10, określający tryb postępowania w przypadku nie spełnienia przez projekt uchwały wymogów formalno-prawnych i § 16 ust. 1 określający tryb postępowania w razie stwierdzenia, że pod projektem uchwały nie zebrano wystarczającej liczby podpisów. Określenie trybu procedowania nie mieści się bowiem w pojęciu zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich i wykracza poza ww. upoważnienie ustawowe. Podobnie brak było podstaw do określenia w § 17 trybu rozwiązania Komitetu. Skoro bowiem Rada została upoważniona do określenia zasad tworzenia Komitetu, to nie ulega wątpliwości, że nie dotyczy to jego rozwiązania. Podobnie w tym przypadku stanowiska organu nadzoru nie może podważyć okoliczność na jaką wskazano w skardze, że taki obowiązek wynika z odpowiednich zapisów ustawy o inicjatywie ustawodawczej. Zasadne jest również twierdzenie organu nadzoru, że przepis stanowiący o nieskuteczności wycofania poparcia udzielonego projektowi wykracza poza upoważnienie ustawowe (§ 13 ust. 4 uchwały). Także w tym wypadku argumentacja strony skarżącej odnosząca się do analogicznych rozwiązań zawartych w ustawie o inicjatywie ustawodawczej, z wyżej podanych względów nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu słuszne jest również stanowisko organu nadzoru związane z zakwestionowanie zapisów § 12 (określającym okres i tryb w jakim Komitet zbiera podpisy pod projektem uchwały) i częściowym zakwestionowaniem zapisów § 14 ust. 1 w zakresie sformułowania "o których mowa z § 11 do końca terminu 90 dni przewidzianego na zbieranie podpisów". W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego słusznie przyjęto, że jedyne ramy czasowe dotyczące projektów obywatelskich zostały określone w art. 45a ust. 3 u.s.g., w którym ustalono w jakim terminie winno nastąpić rozpatrzenie projektu uchwały. Natomiast nie sposób uznać, że w tej sytuacji Rada została upoważniona do zakreślenia ram czasowych, w jakich można zbierać podpisy pod projektem. Takie zapisy uchwały ograniczają prawo do występowania z inicjatywą obywatelską, co z całą pewnością nie jest celem ustawodawcy. Natomiast jako pozaprawne należy uznać argumenty dotyczące kwestii technicznych, związanych z tym, że złożenie projektu bez przedstawienia wymaganej liczby podpisów obligowałoby Radę do procedowania projektu uchwały w terminie 3 miesięcznym. Poza wspomnianą delegację ustawową wychodzi także § 18 uchwały określający zadania komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Olsztyna w zakresie inicjatyw uchwałodawczych. Z powyższych względów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.