II SA/Ol 568/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwrotu części gospodarstwa rolnego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 czerwca 2019 r., w sprawie II SA/Ol 352/ 19 została uchylona decyzja Wojewody (organ odwoławczy) z dnia "[...]" oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty (organ I instancji) z "[...]" umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zwrotu części gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność C. i S. P.. Powodem takiego rozstrzygnięcia było to, że prowadzone postępowanie nie było bezprzedmiotowe, a co za tym idzie nie podlegało umorzeniu, ponieważ w sprawie nie występował brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwiałoby wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Istniał podmiot, który zwrócił się o konkretyzację jego uprawnienia. Stan faktyczny podlegał konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony, a sama strona była zainteresowana uzyskaniem decyzji. Niewątpliwie istniała również podstawa prawna do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, gdyż sam organ wskazał na konkretne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Występowały zatem wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego. Nie zmieniało tego faktu to, że organ nie był w stanie dokładnie ustalić wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie zdołał odtworzyć akt postępowania administracyjnego z przejęcia na własność Skarbu Państwa spornego gospodarstwa rolnego. Niemniej jednak bezsprzecznie ustalono, że gospodarstwo rolne p. P. zostało w 1978 r. przejęte na własność Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z grudnia 1978. Sąd wówczas, powołując się na poglądy doktryny, zwrócił uwagę na to, że od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić jego bezzasadność. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Rozpoznając po raz kolejny sprawę (zapoczątkowaną wnioskiem z 18 stycznia 2007 r.) Starosta decyzją z "[...]" odmówił zwrotu części gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność C. i S. P., przejętego decyzją z "[...]" na rzecz Skarbu Państwa. Starosta w uzasadnieniu wskazał na wykonywane w sprawie czynności podkreślając, że nie udało się odtworzyć akt postępowania administracyjnego z przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego na terenie obrębów A i B przejętego od C. i S. P., tj. odtworzenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy A z grudnia 1978 r. oraz tej części akt, która jest niezbędna do ustalenia treści odtwarzanej decyzji. Dokumenty i wypisy z rejestru gruntów z okresu sprzed scalenia, wskazują, że gospodarstwo rolne p. P. zostało w 1978 r. przejęte na własność Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi, a w chwili scalenia gruntów wsi A i B w październiku 1979 r. wnioskodawcy byli jego uczestnikami jako właściciele jedynie działki w A oznaczonej numerem "[...]" (po scaleniu nr "[...]"). Na podstawie analizy postępowania scaleniowego gruntów wsi A i B prowadzonego w latach 1979 - 1981 organ stwierdził, że decyzja o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa została wydana i wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż do scalenia gruntów S. i C. P. przystąpili będąc właścicielami działki siedliskowej nr "[...]" (nr "[...]") we wsi A. Taki stan prawny uznawali oni za zgodny ze stanem faktycznym, gdyż na żadnym etapie trwającego dwa lata postępowania scaleniowego tego nie kwestionowali. Starosta przytoczył pogląd zawarty w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14.10.2014 r., w sprawie II SA/GL 630/14 stwierdzający, że ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych. Skoro Starosta wykluczył tryb przejęcia gospodarstwa rolnego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z czym należało wydać decyzję o odmowie zwrotu części gospodarstwa rolnego. Od powyższej decyzji odwołała się H. S. (skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność odmowy zwrotu części gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. i C. poprzez zaniechanie dokładnej analizy ksiąg wieczystych odwołującej się jak i osób, które władają przejętymi przez Skarb Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi gruntami celem ustalenia podstaw wpisu w tych księgach a zarazem ustalenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z grudnia 1978 r., - art. 81a k.p.a. poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu części gospodarstwa rolnego w sytuacji gdy odwołujący się figurują jako właściciele ksiąg wieczystych nr "[...]" i nr "[...]" prowadzonych przez Sąd Rejonowy, co świadczy o odebraniu im uprawnienia właścicielskiego w sytuacji gdy w prowadzonym postępowaniu powstały wątpliwości niedające się usunąć i dotyczyły stanu faktycznego sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda (organ odwoławczy) decyzją z "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko starosty, że nie istniała podstawa prawna do zwrotu nieruchomości w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przejęcie nieruchomości nie nastąpiło w oparciu o przepisy określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani też w oparciu o żaden akt prawny wskazany w art. 216 u.g.n. Z zeznań świadków wynika, że gospodarstwo stanowiące własność p. P. zostało przejęte za długi. W aktach sprawy znajdują się decyzje wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy o numerach: "[...]", postanawiające o przejęciu na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstw rolnych. Decyzje te zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). W ocenie organu odwoławczego decyzja przejmująca na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne p. P. została wydana na podstawie przepisów wspomnianej wyżej ustawy, na co wskazuje numer decyzji, tj. "[...]". Nadto okres pracy w gospodarstwie rolnym został rodzicom skarżącej zaliczony do emerytury, a z informacji ZUS wynika, że byli oni właścicielami gospodarstwa rolnego, od 1973 r. do grudnia 1978 r. W sprawie nie mogło być mowy o wywłaszczeniu, bowiem było to przejęcie gospodarstwa rolnego na wniosek rolnika za emeryturę. Skargę na niniejszą decyzję wywiodła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności brak dokładnej analizy ksiąg wieczystych odwołującej się jak i osób, które władają przejętymi przez Skarb Państwa – PFZ gruntami oraz brak wyjaśnienia figurowania p. P. nadal w księgach wieczystych, co doprowadziło do błędnego uznania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło za długi. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono to, że organ odwoławczy nie uzasadnił tego dlaczego nie uwzględnił zarzutów odwołania. Nie przeprowadzono również szczegółowego postępowania ustalającego tytuły prawne nowych właścicieli przejętego gospodarstwa. Nie ustalono również tego, dlaczego po wydaniu decyzji nie zgłoszono jej do ksiąg wieczystych i rodzice skarżącej dalej tam figurują jako właściciele. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca temu wnioskowi nie oponowała. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Olsztynie (wyroki z 16 maja 2008 r. w sprawie II SA/Ol 141/08 i z 25 czerwca 2019 r w sprawie II SA/Ol 352/19). Zatem w przedmiotowej sprawie ma zastosowywanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że reguła wyrażona w tym przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 269/18). Należy zatem stwierdzić, że w ocenie składu orzekającego tut. Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały się do zaleceń Sądu zawartych w obu wskazanych wyżej wyrokach. W pierwszym z tych wyroków, tj. z 16 maja 2008 r. w sprawie II SA/Ol 141/08 Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został w sposób dostateczny wyjaśniony. Zastrzeżenia Sądu dotyczyły wówczas tego, czy decyzja z 1978 r. była w ogóle wprowadzona do obrotu prawnego. Nie zwrócono również uwagi na to, że w 1980 r. zostało przeprowadzone postępowanie scaleniowe, grunty skarżących przekazano innym właścicielom i powinno się zbadać kwestię istnienia nowych ksiąg wieczystych dla gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rodziców skarżącej i podstawę ich założenia. Z treści uzasadnienia wyroku z 25 czerwca 2019 r w sprawie II SA/Ol 352/19 zdaje się wynikać w sposób oczywisty, że Sąd wówczas orzekający nie miał zastrzeżeń co do jakości zgromadzonego materiału dowodowego, a jedynie co do rozstrzygnięcia poprzez umorzenie postępowania, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wówczas stwierdzono, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że gospodarstwo rolne p. P. zostało w 1978 r. przejęte na własność Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi, a w chwili scalenia gruntów obręb A i B w październiku 1979 r. wnioskodawcy byli jego uczestnikami jako właściciele jedynie działki w A oznaczonej numerem "[...]" (po scaleniu nr "[...]"). Na podstawie analizy postępowania scaleniowego gruntów wsi A i B prowadzonego w latach 1979 - 1981 organ stwierdził, że decyzja o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa została wydana i wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż do scalenia gruntów S. i C. P. przystąpili będąc właścicielami działki siedliskowej nr "[...]" (nr "[...]") we wsi A. Niewątpliwie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z grudnia 1978 r. została wydana i weszła do obrotu prawnego. Jednakże postanowieniem z "[...]" Starosta stwierdził, że nie udało się odtworzyć akt postępowania administracyjnego z przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego na terenie obrębów A i B, gmina A, przejętego od C. i S. P., tj. odtworzenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy A z grudnia 1978 r. oraz tej części akt, która jest niezbędna do ustalenia treści odtwarzanej decyzji. Ponadto podzielona została argumentacja organu odwoławczego, że w aktach sprawy znajdują się decyzje wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy o numerach: "[...]", postanawiające o przejęciu na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego. Decyzje te zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Dlatego decyzja przejmująca na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne p. P. została wydana na podstawie przepisów wspomnianej wyżej ustawy, na co wskazuje numer decyzji, tj. "[...]". W ten sposób wydaje się, że w sposób dostateczny wyjaśniono, że decyzja z grudnia 1978 r. Nr "[...]" została wydana i weszła do obrotu prawnego i dotyczyła ona jak dwie pozostałe decyzje (o numerach poprzedzających) zaopatrzenia emerytalnego rolników. Wyprowadzenie takich wniosków było możliwe pomimo tego, że Staroście nie udało się odtworzyć akt postępowania administracyjnego dotyczącego przejęcia gospodarstwa rodziców skarżącej, o czym orzekł on postanowieniem z "[...]". Obecnie nie występuje żadna przesłanka pozwalająca na przypuszczenie, że gospodarstwo rolne rodziców skarżącej zostało wywłaszczone, ponieważ zostało ono przejęte na ich wniosek za emeryturę, co stwierdziły również organy obu instancji. Nie jest uprawniony pogląd zawarty w skardze, że Wojewoda nie odniósł się do treści odwołania oraz niezasadnie uznał, że gospodarstwo zostało przejęte za długi. Organ odwoławczy przekonująco i logicznie wyjaśnił to, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały przejęte lub nabyte w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. W zaskarżonej decyzji znajdują się rzeczywiście określenia o możliwości przejęcia gospodarstwa za długi, jednak są to stwierdzenia poszczególnych osób, które nie miały dostatecznej wiedzy na temat przejęcia gospodarstwa rodziców skarżącej. Wiedzy tej nie dostarczyły nie tylko przesłuchane osoby, ale również żadne inne dokumenty poza tymi, na podstawie których możliwe było ustalenie, że było to przejęcie gospodarstwa w zamian za świadczenie emerytalne, a przecież poddano analizie dokumenty znajdujące się w urzędzie, zbadane zostały księgi wieczyste prowadzone aktualnie dla gruntów stanowiących niegdyś własność rodziców skarżącej, zwracano się o informacje do banku spółdzielczego i zakładu ubezpieczeń społecznych. W dużym stopniu niewiadomą pozostaje to dlaczego skarżąca zarzuca, że nie zbadano ksiąg wieczystych, gdyż zasadności tego twierdzenia z pewnością nie może potwierdzić to, że w księgach wieczystych nie ma informacji, których oczekiwałaby skarżąca. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji opisał co było podstawą wpisów w księgach wieczystych. Były to jedynie zaświadczenia z Urzędu Miasta i Gminy stwierdzające, że działki położone we wsi A stanowią własność Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy. Wskazana tam jest również decyzja z 1978 r. Dlatego powtórzyć trzeba, że organ zbadał księgi wieczyste, jednak informacje tam zawarte nie pozwoliły na dokonanie przydatnych dla sprawy ustaleń. Poza ramy niniejszego postępowania wykracza natomiast rozstrzyganie kwestii dlaczego w dwóch księgach wieczystych jako właściciele mieliby figurować rodzice skarżącej. Jeżeli tak jest rzeczywiście, to usunięcie rozbieżności między stanem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej i jej rzeczywistym stanem prawnym, jest dopuszczalne tylko na drodze powództwa na podstawie przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Reasumując, raz jeszcze stwierdzić należy, że nie istnieje podstawa prawna do zwrotu nieruchomości w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przejęcie nieruchomości nie nastąpiło na podstawie przepisów tej ustawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.