II SA/Ol 569/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2018 r., "[...]" zwróciła się do Urzędu Gminy "[...]"o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku letniskowego usytuowanego na działce "[...]"z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, celem przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w "[...]". Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 2 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako K.p.a., Wójt Gminy "[...]"odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Organ stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrzeży "[...]", działki położone w "[...]"oznaczone są w planie symbolem "[...]" i zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 planu – dla zabudowy letniskowej oznaczonej numerami "[...]"ustala się dodatkowo trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i zabudowy z zaleceniem modernizacji oraz zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 2, zakazuje się zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, z zalecenie włączenia ich do działek już zabudowanych lub przeznaczenia na poszerzenie układu komunikacyjnego – drogi dojazdowej ""[...]" i zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 3 zakazuje się wtórnych podziałów. Biorąc powyższe pod uwagę, budowa budynku letniskowego na działkach "[...]"jest, w ocenie organu pierwszej instancji, niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy wskazał to już w zaświadczeniu z dnia 10 stycznia 2018 r. Zasadne więc było wydanie postanowienia odmownego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 K.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ponieważ zaś zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W zażaleniu, złożonym na to postanowienie, "[...]"zarzuciła, że stanowisko organu jest błędne. Zaświadczenie powinno zostać wydane w oparciu o dowody, będące w posiadaniu strony. Wskazała, że ani w protokole przetargu, ani w akcie notarialnym sprzedaży nie wskazano, że dla terenów oznaczonych "[...]" ustala się dodatkowo trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa budowy, rozbudowy i nadbudowy z zaleceniem modernizacji. Podniosła, że niewykluczone, iż została wprowadzona w błąd przez sprzedających i uważa, że nie może ponosić konsekwencji ich działań. Postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy zażalone postanowienie. Organ wskazał, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII K.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Są to akty, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych uprzednio w aktach prawnych np. w planie miejscowym. Zaświadczenia są czynnościami faktycznymi. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w oparciu o art. 217 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1322 z późn. zm.). W związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – właściwy organ (w tej sprawie Wójt Gminy "[...]"), wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu było więc ustalenie, czy w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwala Rady Gminy "[...]"), budowa budynku letniskowego na działkach nr "[...]"jest zgodna z postanowieniami tego planu. W ocenie Kolegium, organ słusznie odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia ze względu na postanowienia § 7 ust. 3 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 maja 2004 r. Kolegium stwierdziło, że obowiązujące prawo miejscowe zabrania prowadzenia zabudowy na terenie, na którym znajdują się działki "[...]", co uniemożliwiło wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wydanie takiego zaświadczenia nie miałoby odzwierciedlenia w ustaleniach planu miejscowego. Niezależnie od okoliczności, towarzyszących wykupieniu przez stronę działki nr "[...]", brak było podstaw do uwzględnienia żądania wydania zaświadczenia. Prawidłowość zawarcia umowy sprzedaży pozostaje poza jakąkolwiek oceną Kolegium i pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]" zarzuciła, naruszenia art. 217 § 1 w zw. z art. 218 § 2 K.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia, mimo, że organ jest w posiadaniu dokumentów – umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego, protokołu z ustnego przetargu nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których treść pozwala na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Stawiając powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, że obowiązujące prawo miejscowe zabrania zabudowy na terenie, na którym znajdują się działki wnioskodawczyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1392), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy "[...]", którym odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku letniskowego usytuowanego na działce"[...]" z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć należy, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydawanym przez uprawniony organ na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Przesłanki wydania zaświadczenia określone zostały w art. 217 K.p.a. Przepis ten przewiduje w § 1, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie zaś z § 2, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym ostatnim przypadku, zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 217 k.p.a., mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Wyjaśnić przy tym należy, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie może zastępować danych, wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 K.p.a. Postępowanie to odnosić się może bowiem do zbadania okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, co do faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy. W drodze wydania zaświadczenia nie rozstrzyga się bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (tak NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). Wynikająca z art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" nie może być zatem rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że zasadnie odmówiono skarżącej wydania żądanego zaświadczenia. We wniosku o jego wydanie skarżąca wskazała, że obowiązek, polegający na przedłożeniu przedmiotowego zaświadczenia nałożył na nią Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 (o wstrzymaniu robót budowlanych), ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie między innymi zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, na działkach, stanowiących własność skarżącej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą "[...]"z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową, zwany dalej "Planem". Zgodnie z postanowieniami § 7 ust. 1 pkt 1 Planu – dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "[...]"ustala się przeznaczenie podstawowe – zabudowa letniskowa na działkach o ograniczonej dostępności. W myśl zaś ust. 3 § 7 – dla zabudowy letniskowej oznaczonej numerami "[...]" ustala się dodatkowo trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy, z zaleceniem modernizacji (pkt 1); zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, z zaleceniem włączenia ich do działek już zabudowanych lub przeznaczenia na poszerzenie układu komunikacyjnego – drogi dojazdowej ""[...]" (pkt 2). Obowiązkiem organu było więc ustalenie, czy w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa budynku letniskowego na działkach "[...]" jest zgodna z postanowieniami tego planu. W ocenie Sądu, organy słusznie odmówiły wydania przedmiotowego zaświadczenia ze względu na postanowienia § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 Planu. Zaświadczenie ma służyć urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Biorąc pod uwagę cytowaną wyżej treść § 7 ust. 3 pkt 2 Planu, nie można stwierdzić zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami Planu, który zakazuje zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych. Działki skarżącej "[...]"oznaczone są bowiem w planie symbolem "[...]" (zaświadczenie Urzędu Gminy z dnia 10 stycznia 2018 r.) i tym samym, mają do nich zastosowanie postanowienia § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 Planu niepozwalające na ich zabudowę. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że bez wpływu na rozstrzygnięcie muszą w przedmiotowej sprawie pozostać okoliczności, towarzyszące wykupieniu przez stronę tych działek, bowiem kwestie, związane z zawarciem umowy sprzedaży działek pozostają poza kognicją tut. Sądu i przedmiotem sprawy. Powyższe okoliczności wykluczały wydanie zaświadczenia we wskazanym we wniosku zakresie. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano art. 219 K.p.a. i odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.