II SA/Ol 572/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Gminy Miłki z dnia 28 grudnia 2016 r., nr XXXI.203.2016 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 28 grudnia 2016r. Rada Gminy Miłki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) dalej jako: u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1390) dalej jako: u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr XXXI.203.2016 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2, 3 i 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do tej uchwały. Zarzucił tej uchwale istotne naruszenie: - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2, 3, 4 i 5 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład takiego zespołu prokuratorów, która to możliwość wynika wprost z art. 9a ust. 5 u.p.po.r., co stanowi odpowiednio przekroczenie i modyfikację delegacji ustawowej; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Miłki, a podmiotami , które wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały oraz konkretnych przesłanek, których ziszczenie skutkuje koniecznością odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowią przepisy u.p.p.r. Natomiast żaden z przepisów tej ustawy nie upoważnił rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów, ani do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Wskazano, że na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może regulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, czyli procedurę pozbawienia członkostwa, a nie jej przesłanki. W odpowiedz na skargę Wójt Gminy Miłki wniósł o jej oddalenie. W motywach uzasadnienia stanowiska podniesiono, że uchwała ta była przedmiotem kontroli Wojewody, który nie wniósł do niej uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2019r., poz. 740), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2018, poz. 994 ze zm.) dalej jako: u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się pozostaje do przepisów u.s.g., w których wskazano dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Miłki Nr XXXI.203.2016 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012r., sygn. I OSK 1922/11 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Oczywistym pozostaje także, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Winna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację ustawową. I tak stosownie do treści art. 9a ust. 1 u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z kolei art. 9a pkt 15 u.p.p.r. stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, ani też do modyfikacji jej składu. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). W tej sytuacji § 2 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą lub mogą wchodzić enumeratywnie wskazani przedstawiciele, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. W tym zakresie Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne. Należy wprawdzie dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednak § 2 ust. 2, 3 i ust. 4 załącznika do uchwały nie jest - z powyższej przyczyny - dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Poza tym należy wyjaśnić, że § 2 ust. 2 załącznika do uchwały powtarza zapis art. 9a ust. 8 u.p.p.r., co jest oczywiście zbyteczne, w omawianym przypadku jednak istotnym jest, że nie jest to powtórzenie dosłowne. Rada Gminy przyjęła bowiem w § 2 ust. 2 tego załącznika, że "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Miłki, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego". Ustawodawca zaś wskazuje na porozumienia zawarte z podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 u.p.p.r. Skoro lokalny prawodawca wykluczył ze składu Zespołu prokuratorów, to ograniczenie porozumień do zawieranych tylko z podmiotami wskazanymi przez Radę Gminy narusza art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w sposób istotny. Słusznie również Prokurator wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Omawiana delegacja ustawowa nie przekazuje także radzie gminy kompetencji do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Dlatego za niezgodny z prawem należy uznać § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały normujący przyczyny odwołania członka Zespołu w sytuacji naruszenia przez członka Zespołu zasad współpracy w Zespole oraz naruszenie zasady zachowania poufności danych, uzyskanych przy realizacji zadań. Należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. Wszelkie wykroczenie poza delegację ustawową stanowi istotne naruszenie prawa. Wobec tego § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący przesłanki odwołania członka Zespołu przed upływem kadencji jest niezgodny z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r. Wprowadzone w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanki odwołania członka wykraczają bowiem poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, nie zaś przesłanki skutkujące takim odwołaniem. Reasumując, z zestawienia kwestionowanego § 2 ust. 2, 3 i 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy Miłki dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały.