II SA/Ol 573/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi spółki A na pismo Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie A postanawia odrzucić skargę. Z akt sprawy wynika, że Rada Powiatu podjęła w dniu 26 kwietnia 2018 r. uchwałę nr XXXII/236/2018 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie w roku 2018. Pismem z dnia 25 maja 2018 r. strona skarżąca złożyła do Wojewody skargę żądając wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia wymienionej uchwały w drodze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. Wojewoda poinformował stronę, że powyższa uchwała została poddana przez organ nadzoru kontroli, w trybie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995; dalej: u.s.p.) i organ nadzoru nie stwierdził naruszeń prawa pozwalających na zastosowanie instrumentów nadzorczych. Na opisane pismo Wojewody z dnia 21 czerwca 2018 r. spółka A wywiodła skargę. W opinii strony skarżącej pismo Wojewody jest rozstrzygnięciem nadzorczym, dlatego też skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego lub stwierdzenia jego niezgodności z prawem W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. W opinii Wojewody zaskarżone pismo nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym lecz jest pismem skierowanym do A. J., kierownika Apteki A, będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 25 maja 2018 r. skierowany do Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 26 kwietnia 2018 r. Wojewoda wyjaśnił, że pismo z 21 czerwca 2018 r. nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym i nie przysługuje na takie pismo skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie nadzorcze jest prowadzone z urzędu, a przepisy prawa nie przewidują skutecznego z prawnego punktu widzenia zgłoszenia podjęcia czynności nadzorczych. Pismo strony skierowane do organu nadzoru o podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być uznane za wniosek zobowiązujący Wojewodę do podjęcia działań lecz stanowi źródło informacji dla organu po podjęciu czynności z urzędu. W ocenie organu z pismo z 21 czerwca 2018 r. wydane zostało w trybie skargowo administracyjnym i nie podlega zaskarżeniu do sądu. Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. (data wpływu do Sądu) strona skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Systematyka przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że rozstrzygnięciem nadzorczym jest jedynie rozstrzygnięcie organu nadzoru, w którym stwierdza on nieważność przedłożonej mu do kontroli przez organ powiatu uchwały. Przy czym takie rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone jedynie przez właściwy organ powiatu (art. 80a ust. 1 u.s.p.). Postępowanie nadzorcze – jak słusznie wskazuje to Wojewoda w odpowiedzi na skargę – jest prowadzone przez organ nadzoru z urzędu, rozstrzygnięciem nadzorczym jest jedynie stwierdzenie nieważności ocenianej uchwały, a skarga na takie rozstrzygnięcie przysługuje jedynie właściwemu organowi powiatu. Ponadto przepisy obowiązującego prawa nie przewidują dla strony kwestionującej uchwałę powiatu żadnych środków prawnych, które wymusiłyby na Wojewodzie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, kwestionowanie ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego, czy też kwestionowanie pisma organu w którym stwierdza on, że w jego ocenie uchwała powiatu jest zgodna z prawem i nie widzi podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto pismo Wojewody nie stanowi także innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy bowiem do czynienia w przypadku, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Tego warunku zaskarżone pismo organu nie spełnia. Zaskarżone pismo Wojewody ma jedynie charakter informacyjny i nie może być kwestionowane przed sądem administracyjnym, gdyż nie jest ono rozstrzygnięciem nadzorczym, ani innym aktem przewidzianym ustawą, który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie strona kwestionująca uchwałę powiatu nie pozostaje bez ochrony prawnej, gdyż może taką uchwałę zaskarżyć bezpośrednio do sądu administracyjnego, kwestionując jej zgodność z prawem, z którego to uprawnienia zresztą strona skarżąca skorzystała. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja wystąpi, "gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i oraz 4 u.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.)" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz str. 157). Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia.