II SA/Ol 573/19

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 27 października 2010 roku nr LI/374/10 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie Orzysz - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 27 października 2010 r. Rada Miejska w Orzyszu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr LI/374/10 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Powyższą uchwałę wraz z jej załącznikiem zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Piszu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i jej załącznika w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 40 ust. 1 w zw. z art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296, dalej jako: "u.o.a.n.") w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały nr LI/374/10 z 27 października 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego, pomimo, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, i jest aktem prawa miejscowego; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, a ponadto wyeliminowanie z katalogu podmiotów wskazanego przepisu możliwości powołania przez Burmistrza w skład zespołu prokuratorów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wynikającą z art. 9a ust. 5 u.p.p.r., co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowiło naruszenie ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały, jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego - "przypadek uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole lub z innych ważnych powodów"; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Orzysza, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład; W odpowiedzi na skargę Burmistrz Orzysza wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchwała podlegała badaniu pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, który nie stwierdził w niej naruszenia prawa. W związku z tym nie sposób uznać, że na dzień podejmowania uchwały przez Radę jakiekolwiek naruszenie prawa istniało. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przedmiotowa uchwala wydana została blisko 10 lat temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz., 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). W sytuacji gdy akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Na wstępie należy wskazać, że w ustawie o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2018, poz. 994, dalej jako: "u.s.g.") przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Wniesiona przez Prokuratora skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie w gminie Orzysz oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym. Uwzględniając ten zarzut skargi wskazać należy, że uchwała podejmowana w trybie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy wskazać na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a nadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11,wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 444/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Koniecznym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to zgodnie z art. 42 u.s.g. powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotowe uchwały. W takiej sytuacji uchwały w całości są nieważne (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miejską obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Omówione naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Odnośnie do pozostałych zarzutów, wskazać należy, że przepisy aktu prawa miejscowego nie są stanowione po to, aby informować o prawach i obowiązkach wynikających już z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Oczywistym jest, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Wbrew treści tych unormowań zaskarżona uchwała powtarza unormowania u.p.p.r. Zgodnie z treścią art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 1). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto, w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z kolei art. 9a pkt 15 u.p.p.r. stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Powołany przepis nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.), a wobec tego § 2 ust. 1 załącznika do uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą enumeratywnie wskazani przedstawiciele, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Słusznie też skarżący zarzucił, że lokalny prawodawca bezpodstawnie, sprzecznie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. wykluczył udział prokuratorów w pracach Zespołu, bowiem nie uwzględniono ich w ogóle w składzie Zespołu. Wskazywana powyżej delegacja ustawowa nie przekazuje także radzie gminy kompetencji do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Dlatego za niezgodny z prawem należy uznać także § 2 ust. 3 pkt 4 załącznika do uchwały normujący przyczyny odwołania członka Zespołu w trybie natychmiastowym. Należy wskazać, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. Wszelkie wykroczenie poza delegację ustawową stanowi istotne naruszenie prawa. Niezgodna z prawem jest również treść § 2 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, który nakazuje składanie przez członków Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych. Treść tego unormowania modyfikuje zapis art. 9c ust. 3 u.p.p.r., stanowiącego, że "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Trafnie skarżący dostrzegł, że przepis ten nie nakazuje zachowania formy pisemnej. Poza tym lokalny prawodawca ograniczył obowiązek złożenia oświadczenia wyłącznie do członka Zespołu, pomijając członka grupy roboczej. Taka modyfikacja przepisu ustawowego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i jest niedopuszczalna. Odnośnie do ostatniego zarzutu skargi wskazującego, że § 3 pkt 1 załącznika do uchwały powtarza zapis art. 9a ust. 8 u.p.p.r., co jest oczywiście zbędne, to w tym przypadku istotnym jest, że nie jest to powtórzenie dosłowne. Rada Miejska przyjęła bowiem w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, że "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Orzysza, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład". Ustawodawca natomiast wskazuje na porozumienia zawarte z podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 u.p.p.r. Skoro lokalny prawodawca wykluczył ze składu Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 (ust. 5), to ograniczenie porozumień do zawieranych tylko z podmiotami wskazanymi przez Radę Miejską narusza art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w sposób istotny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.