II SA/Ol 576/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość • oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Starosta, decyzją z dnia "[...]"2006 r. ("[...]"), odmówił A. M. przyznania odszkodowania za działki położone w L., oznaczone na mapie i w rejestrze ewidencji gruntów według stanu obecnie obowiązującej ewidencji gruntów obrębu 2 m. L. numerami : "[...]" o powierzchni 0,2336 ha (ul. W.) - przejęte przed 1974 r. w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, póz. 138 ze zm.), "[...]" o powierzchni 0,0107 ha i "[...]" o powierzchni 0,6357 ha (ul. O.) oraz 795 o powierzchni 0,3633 ha ( ul. S.), przejęte w 1980 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm. ) - ze względu na przedawnienie się roszczenia z mocy art. 117 i 118 Kodeksu cywilnego. W odwołaniu od tej decyzji A. M. wniósł o jej uchylenie i uwzględnienie jego żądania, wyrażając przekonanie, iż roszczenie powstanie dopiero z chwilą orzeczenia o odszkodowaniu w trybie decyzji administracyjnej. Decyzja ta winna być wydana z urzędu a nie na wniosek strony, co poddaje w wątpliwość cały sens rozważania instytucji przedawnienia. Decyzją z dnia "[...]"2006 r. ("[...]") Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarządzeniem Nr "[...]" Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia "[...]"1979 r. ustalono teren położony w L. między ul. P. i ul. O. jako teren budowlany przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. W skład tego terenu weszły między innymi działki stanowiące wówczas własność A. M. Zarządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. Nr "[...]", poz. "[...]" z dnia "[...]"1979 r., wobec czego w myśl przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) wymienione działki z dniem 29 lutego 1980 r. przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Nie odnaleziono dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogi lub nieodpłatnego nadania na własność działek. Jednakże w nadesłanych aktach sprawy znajduje się pismo Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia 30 czerwca 1980 r. znak : "[...]" skierowane do biegłego z listy Wojewody C. z prośbą o oszacowanie nieruchomości, które w wyniku podziału osiedla ""[...]"" w L. przeszły na rzecz Skarbu Państwa. W piśmie tym wymieniono między innymi działki nr "[...]" i nr "[...]" o pow. łącznej 2,0447 ha należące do A. M. Jak wynika z powyższego do oszacowania zlecono całą powierzchnię gruntów objętą opracowaniem - wchodzącą w skład terenu budowlanego jak też pod drogi, użyteczność publiczną i usługi. W analogicznej sprawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (ONSAiWSA 2005/3/61) potwierdził, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania. Odszkodowania były ustalane w formie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Przejście własności na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 2 wymienionej ustawy następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie zarządzenia o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanego w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 zarządzeniem właściwego organu, przez wielkość wywłaszczanej nieruchomości. Nie były więc wydawane decyzje administracyjne ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania. Wysokość indywidualnego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną stawkę odszkodowania za 1 m2. R. M., otrzymał odszkodowanie za działki budowlane. najpierw w cenie 3,60 zł za 1 m2, a ostatecznie w cenie 10,80 zł za 1 m2. Dokładnej daty tego zdarzenia nie pamięta, ale był to okres 1980-1985 r. Stanowi to potwierdzenie tego, że kwota odszkodowania była wynikiem przemnożenia konkretnej stawki przez wielkość nieruchomości a nie wynikiem indywidualnego rozstrzygnięcia decyzyjnego. Pomimo, że strona utrzymuje, że za drogi odszkodowania nie otrzymała, w dokumentacji przedmiotowej sprawy znajduje się zlecenie wyceny obejmujące oszacowanie całej przejętej powierzchni - również powierzchni dróg i na tej podstawie domniemywa się, że zostało ono również ustalone. Niezależnie od tego domniemania należy wskazać, że w przedmiotowym przypadku przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z mocy prawa z dniem 29 lutego 1980 r. Ze złożonych oświadczeń strony wynika, że oficjalnie pismami nie domagał się wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogi poza domaganiem się nadania na własność nieodpłatnie jednej działki budowlanej dla pasierbicy. Decyzję o staraniu się o odszkodowanie za drogi strona podjęła dopiero w 2003 r. Organ II instancji stwierdził, iż w tej sytuacji Starosta słusznie zastosował przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i 118 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi 10 lat. Brak jest uzasadnienia aby roszczenia majątkowe wynikające z wywłaszczenia nieruchomości traktować w sposób uprzywilejowany bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że od dnia przejęcia gruntów na rzecz Skarbu Państwa do dnia rozpoczęcia starań strony o przyznanie za nie odszkodowania upłynęło ponad 10 lat, tym samym roszczenie o dochodzenie odszkodowania przedawnia się. Z uwagi na to, że A. M. nie występował w określonym czasie o przyznanie odszkodowania i w ten sposób utracił prawo do dalszego dochodzenia roszczeń, postępowanie należało obecnie uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego A. M. zarzucił błędną wykładnię art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach poprzez przyjęcie, iż ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejmowane na własność Skarbu Państwa w trybie tej ustawy nie następowało w trybie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie art. 117 i 118 Kodeksu cywilnego. Zarzucając ponadto naruszenie art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż już po złożeniu skargi otrzymał z Urzędu Miasta i Gminy L. dokumenty dotyczące sprawy przyznania odszkodowania za przejęte grunty. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia "[...]"1980 r. postanowiono wypłacić skarżącemu odszkodowanie za przejęty teren o powierzchni 2,0752 ha. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia "[...]"1982 r. poprzez zobowiązanie A. M. do zwrotu odszkodowania za działkę nr "[...]" ze względu na to, iż została ona wyłączona z terenu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o inne argumenty niż znane obecnie nie podważa jednak jego słuszności. W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2006 r. skarżący stwierdził, iż odnalezione decyzje potwierdzają wadliwość tezy, zgodnie z którą nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji o odszkodowaniu. Ponadto, organ nie ustalił, jakich gruntów dotyczyło rozstrzygnięcie o przyznanym odszkodowaniu. Uzasadnia to wniosek o rozpatrzenie, czy zaskarżona decyzja nie narusza art. 77 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 k.p.a. Na rozprawie przeprowadzonej przed Sądem w dniu 4 października 2006 r. skarżący podał, iż domaga się jedynie odszkodowania za grunty zabrane pod drogi. Nadmienił, że najpierw przejęto od niego pod drogi i budownictwo około 2,32-2,42 ha, natomiast odszkodowanie pierwotnie wypłacono mu jedynie za 2,07 ha, z czego jeszcze część musiał później zwrócić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kluczowe znaczenie dla rozsądzenia wynikłego sporu ma niezaprzeczalny fakt, iż grunty, za które skarżący domaga się odszkodowania, weszły na mocy zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w L. w skład terenu budowlanego przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne. Akt ten został wydany na podstawie art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 i z 1973 r. Nr 48, poz. 282). Przepis ów stanowił, iż prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać będą również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w rozpatrywanym przypadku ustalenie terenów budowlanych nie nastąpiło w drodze uchwały, lecz zarządzenia naczelnika miasta i gminy, gdyż po reformie organów administracji terenowej z 1975 r. kompetencje, wynikające ze wskazanej ustawy przeszły na organy stopnia podstawowego (naczelników gmin, miast i dzielnic). Skutkiem objęcia takim zarządzeniem nieruchomości lub ich części (z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin) było ich przejście z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tego aktu (art. 5 ust. 2 w/w ustawy). Zarządzenie dotyczące gruntów skarżącego, stosownie do jego § 5, weszło w życie w terminie 2 miesięcy od chwili jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia "[...]"1979 r. W dniu 29 kwietnia 1980 r. przedmiotowe grunty stały się zatem własnością Państwa. Należy podzielić tezę wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, powołanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którą w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i nast. K.c. Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe traktowane były w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie. Tym samym, w sprawie będącej przedmiotem skargi termin przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania wynosił 10 lat od daty wywłaszczenia (art. 118 K.c.). W ocenie sądu orzekającego nie było także podstaw do wydawania w tego typu sprawach decyzji administracyjnych, gdyż nie zachodziła tu konieczność indywidualnego ustalania wysokości odszkodowania. Wysokość ta była efektem przemnożenia stawki ustalonej Zarządzeniem Wojewody C. z dnia 17 marca 1980 roku w sprawie określenia stawek odszkodowania za wywłaszczone lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa grunty przez ilość przejętych metrów kwadratowych. Na podstawie dołączonych przez organ dokumentów już po wydaniu zaskarżonej decyzji z całą stanowczością można stwierdzić, że R. M. wydano "[...]"1980 roku decyzję o wypłacie odszkodowania, w świetle przytoczonych wyżej stwierdzeń wydanie takiej decyzji można uznać za rzecz zbędną. Zauważyć jednak należy, iż decyzja faktycznie nie dotyczyła ustalenia odszkodowania za przejęty grunt, a jedynie jego wypłaty w określonym terminie. Wydanie tej decyzji nie może zresztą odnieść jakiegokolwiek korzystnego skutku dla skarżącego, gdyż upływ terminu przedawnienia i tak nastąpił. Skarżący konsekwentnie podnosi to, iż nie otrzymał odszkodowania za grunty przejęte pod drogi, w jego ocenie również i decyzja z "[...]"1980 roku nie obejmowała tych gruntów. Powyższa kwestia pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dawno już upłynął termin kiedy to skarżący mógł się domagać wypłaty odszkodowania. Zupełnie błędny jest pogląd przedstawiony przez skarżącego a wyrażający się w przekonaniu, iż nie może być mowy o przedawnieniu skoro sprawa nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Raz jeszcze podkreślić należy, że w takich sprawach nie należało wydawać decyzji administracyjnych i za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku powtórzyć, że na wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie odszkodowania nie było miejsca. Gdyby natomiast w sposób zupełnie teoretyczny założyć, że w tego typu sprawie decyzję należało wydać to i tak nie można uznać, iż przez to, że decyzji nie wydano terminy przedawnienia w sprawie o odszkodowanie nie rozpoczęły swego biegu. Skutkiem upływu tego terminu musiało być stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, uzasadniające jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).