II SA/Ol 577/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szpitala w O. S.A. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Szpitala w O. S.A. na rzecz P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 7 sierpnia 2025 r., P. K. (dalej jako: "skarżący", "strona") zwrócił się do S. S. A. (dalej jako: "Szpital", "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 r. przez lekarzy, pracujących w 2025 r. na oddziale chirurgii ogólnej, którzy prowadzą działalność gospodarczą/są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie. Pismem z 14 sierpnia 2025 r., Prezes Zarządu S. S.A. (dalej jako: "organ") poinformował skarżącego, że w sprawie będzie wydana decyzja administracyjna i wezwał go do uzupełnienia braków podania poprzez podpisanie pisma i podanie adresu, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 28 sierpnia 2025 r. Decyzją z [...] r., powołując się na art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 r. przez lekarzy, pracujących w 2025 r. na oddziale chirurgii ogólnej, którzy prowadzą działalność gospodarczą/są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Szpital wyjaśnił, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wobec tego lekarz zatrudniony w publicznej służbie zdrowia może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną, gdy łączy swój zawód z funkcjami o charakterze administracyjnym. Szeroko powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ zwrócił uwagę, że z punktu widzenia treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w szpitalu i lekarzy zatrudnionych w innych formach. Wysokość wynagrodzenia lekarza (jeśli nie pełni on funkcji ordynatora), niezależnie czy wykonuje on swoje zadania na podstawie umowy o pracę czy też na podstawie kontraktu, podlega ochronie prywatności. Odnosząc się do faktur/rachunków wystawianych przez ordynatora oddziału organ podniósł, że wnioskowane rachunki/faktury dotyczą również udzielania przez ordynatora świadczeń zdrowotnych i zawierają w sobie zarówno wynagrodzenie za pełnienie funkcji ordynatora, jak i wynagrodzenie za udzielenie świadczeń zdrowotnych, które dotyczy pracy zarobkowej w zakresie w jakim nie pełni on funkcji publicznej. Natomiast informacja publiczna w zakresie wysokości wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji Ordynatora została wnioskodawcy udzielona 3 czerwca 2025 r. Mając na uwadze powyższe, decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydano ze względu na prywatność osób fizycznych – lekarzy, pracujących w 2025 r. na oddziale chirurgii ogólnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 2 i art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ pozostaje w błędnym przekonaniu, że świadczenie usług medycznych w formie kontraktu jest tożsame z zatrudnieniem na umowę o pracę. Skoro lekarz zdecydował się prowadzić działalność gospodarczą i zawarł kontrakt z podmiotem realizującym zadania publiczne i wydatkującym środki publiczne, a za świadczenia wystawia faktury, które są opłacane z pieniędzy publicznych, to każdy taki dokument finansowy stanowi informację publiczną. Gdyby przyjąć, że osoba prowadząca działalność może, wystawiając fakturę/rachunek, korzystać z ochrony prywatności, to nie byłoby możliwości uzyskania jakiegokolwiek dokumentu finansowego, ponieważ zawsze takie osoby mogłyby twierdzić, że prowadzona przez nie działalność to w istocie forma zatrudnienia. Nie byłoby zatem jakiejkolwiek możliwości kontroli sposobu wydatkowania pieniędzy publicznych. Każdy dokument finansowy będzie zawsze informacją publiczną, o ile podmiot zobowiązany do zapłaty jest podmiotem publicznym lub reguluje należności ze środków publicznych. Skarżący zwrócił również uwagę na niekonsekwencję organu w treści uzasadnienia, bowiem przywołane przez Szpital orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2025 r. dotyczyło osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Poza tym, nawet gdyby uznać argumentację organu, to należałoby przyjąć, że nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie można odmówić udostępnienia danych, które nie są – według organu – informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu poparł stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, tutejszy Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Nie było w sprawie kwestionowane przez strony (choć stanowisko organu w tej kwestii nie było konsekwentne, skoro organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej), że żądane informacje mają walor informacji publicznej, jak również i to, że organ jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Żądanie udostępnienia informacji skierowane było do podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a wniosek dotyczył udostępnienia dokumentów finansowych (faktur/rachunków), opłacanych ze środków publicznych, wystawianych przez osoby świadczące usługi medyczne w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, na podstawie kontraktów, a zatem pozostawał w związku z majątkiem, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.) i sposobem dysponowania nim. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należało zatem dokonać oceny, czy organ prawidłowo uznał, iż z ochrony takiej korzystają lekarze, którzy prowadząc działalność gospodarczą są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem publicznym prowadzącym działalność z zakresu opieki zdrowotnej, rozliczają się w formie wskazanej we wniosku. Dodatkowo organ podniósł, że brak jest podstaw do rozróżnienia sytuacji prawnej lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę z lekarzami zatrudnionymi na podstawie kontraktów. Przypomnieć należy, że w myśl ww. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. in fine). Skoro ustawodawca w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie ww. regulacji. Jednak dokonując takiej oceny, organ winien uwzględnić, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest prawo dostępu do informacji publicznej, a jego odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych i prawa dostępu do informacji publicznej. Jak podkreśla się w literaturze i judykaturze, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a ewentualne wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, E. Jarzęcka-Siwik, [w:] Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, red. J. Wyporska-Frankiewicz, Warszawa 2019, LEX/el.). Wynika stąd, że organy władzy państwowej i inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznych powinny dążyć do tego, aby dostęp do tych informacji był możliwie szeroki. Rozważając więc kwestię ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy powiązać z art. 47 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Zatem, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej winno podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę takich dóbr jak m.in. życie prywatne i rodzinne (prywatność osoby fizycznej) lub ochronę działalności gospodarczej, czyli informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą (tajemnica przedsiębiorcy). W orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie jest kwestionowana jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/25, LEX nr 3854174 i powołane tam orzecznictwo, np. wyrok NSA z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2060/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Powszechnie prezentowane jest także stanowisko, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej biorąc pod uwagę, że nie istnieje prawny przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu osoba fizyczna zawierająca umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, w wykonaniu której wydatkowane są środki publiczne, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. "Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, gdy jest to niezbędne dla kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP" (wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3187/18, LEX nr 2785478). Podobnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, w którym stwierdził, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy uznał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Jednak jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W zależności od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1309/17, CBOSA). W świetle powyższych rozważań rację należy przyznać organowi, że co do zasady, prawo do informacji publicznej doznaje ograniczenia ze względu na prywatność. Jednakże ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, i które poprzez zawarcie tych umów korzystają z majątku publicznego, nie zawsze narusza prawa do prywatności tych osób. Kwestia ta podlega ocenie w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. Ww. przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mówi zaś o wyłączeniu prawa do informacji publicznej, a o jego ograniczeniu. W żadnym zaś wypadku nie zwalania to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na realizację umowy. Tymczasem organ w ogóle nie udostępnił skarżącemu informacji związanych z wydatkowaniem środków publicznych, nawet w formie zanonimizowanej. Zauważyć należy, że decydując się na zawarcie umowy z podmiotem publicznoprawnym, osoba taka musi liczyć się – co do zasady – z tym, że nie pozostanie anonimowa a jej imię i nazwisko oraz wysokość kwot uzyskiwanych w zamian za świadczone usługi medyczne mogą zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Kwestia dotycząca anonimizacji poszczególnych informacji, czy też ograniczenia do nich dostępu winna być oceniona przez organ. Niemniej jednak skoro lekarze zdecydowali się na zawarcie kontraktów ze Szpitalem, to organ błędnie wskazuje na argumenty dotyczące ograniczenia w zakresie informacji publicznej dotyczące wynagrodzeń osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Reasumując, niewątpliwie wnioskowane przez stronę informacje są informacją publiczną. Dla prawidłowej zaś realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej istotne znaczenie ma sposób udostępnienia takich informacji. Co do zasady, jeśli nie zachodzą przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji publicznej to należy udzielić wnioskodawcy żądanych danych. W przypadku zaś, gdy ochrony wymagają jakieś elementy informacji to podmiot zobowiązany nie musi ujawniać w całości wnioskowanych dokumentów (jeśli nie wypaczy to istoty wnioskowanej informacji). Posługując się bowiem techniką tzw. "anonimizacji" może utajnić konkretne spersonalizowane dane, czy też informacje ze sfery prywatnej konkretnych osób. Wówczas w tym zakresie potencjalnie stronie przysługiwałaby odpowiednie środki procesowe. Ten kompromisowy sposób ujawnienia informacji pozwala na udostępnianie informacji publicznych przy jednoczesnej ochronie szczegółowych lub wrażliwych danych osobowych, a więc danych objętych ochroną prywatności lub tajemnic prawnie chronionych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. wyroku). O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).