II SA/Ol 580/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz strony skarżącej M. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z [...] r., Starosta L. (dalej jako "organ pierwszej instancji", "Starosta"), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla M. C. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), prowadzącej działalność gospodarczą [...] na budynek usługowy o funkcji wychowania, nauki, kultury, oświaty, terapeutyczno-wytwórczej, opieki zdrowotnej, administracji publicznej i usług turystycznych, bez przyłączy, przy ul. O. w miejscowości O. na działkach [...] i [...] obręb [...]. Wskazano na postanowienia art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), dalej jako "P.b.". Stwierdzono, że kwestią mającą podstawowe znaczenie w sprawie było ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] r. (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. [...]), dalej jako "Plan". Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu projektowany budynek usytuowano na terenie oznaczonym w Planie symbolem P/U, dla którego § 4 ust. 1 Planu ustalono "funkcja przemysłowo-usługowa oznaczona symbolem P/U". Dokładne zasady zagospodarowania terenu, kształtowania zabudowy określają karty terenu. Zapisy karty terenu P/U określają między innymi: pkt 3 tabeli: przeznaczenie, funkcja terenu: 1) Funkcja terenu: teren przeznaczony pod funkcję zabudowy przemysłowo-usługowej a) główna: przemysł o ograniczonej uciążliwości oraz magazyny, składy w tym także związane z obsługą rolnictwa, b) towarzysząca: usługi administracji i handlu do 40% ogólnej powierzchni zabudowy, 2) Obowiązuje: ograniczenie uciążliwości (§ 2 ust. 14 niniejszej uchwały) 3) Wykluczenia: zakaz zabudowy mieszkaniowej. Pkt 12 Tabeli: Zasady obsługi inżynieryjnej: 1) Zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej(...), 2) Zaopatrzenie w wodę z komunalnej sieci wodociągowej; 3) Odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej (...). Odwołano się do zapisu § 2 ust. 1 pkt 14 Planu o "ograniczeniu uciążliwości" oraz "usług nieuciążliwych – pkt 21. Stwierdzono niezgodność inwestycji z Planem. Wskazano, że w opisie funkcjonalnym obiektu budowlanego zaliczono przedmiotowy budynek do budynków użyteczności publicznej. W niniejszym przypadku budynek należy zaliczyć do "budynków kultury, nauki, oświaty jak: (...) budynki szkolne i przedszkolne, żłobki, kluby dziecięce (...) – zaliczane do IX kategorii obiektów budowlanych. W takiej sytuacji można przyjąć, że aby lokalizacja takiej placówki na danym terenie była możliwa, plan musiałby dopuszczać lokalizację obiektów z zakresu kultury, nauki i oświaty na danym obszarze. Plan miejscowy, jako akt normatywny powszechnie obowiązujący zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony lub zmieniony. Postanowienia planu wiążą organy gminy. Wskazano też, że Plan wyraźnie przewiduje tereny o przeznaczeniu zgodnym z wnioskowaną inwestycją, dla których zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 15 ustalono "funkcja usług oświaty oznaczoną symbolem UO". Szczegółowe zapisy znajdują się w karcie terenu pkt 3 tabeli. Wskazano, że Starosta wydał drugie postanowienie zobowiązujące Inwestora do usunięcia wyszczególnionych nieprawidłowości i przesłał inwestorowi 2 egzemplarze projektu budowlanego w celu uzupełnienia. Inwestor wnioskował o przeslanie 3 egzemplarzy projektu, a w dniu 30 kwietnia 2024 r. upłynął termin uzupełnienia projektu. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę pisma Burmistrza O. z 7 września 2023 r., dotyczącego ustaleń Planu w zakresie rodzaju funkcji. Wskazała, że do przesłanego postanowienia z 15 marca 2024 r. nie dołączono 3 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego celem ich poprawienia i uzupełnienia, postępowanie prowadzono przewlekle, ingerowano w opracowanie branży sanitarnej i Starosta nie odpowiedział na wniosek strony z 26 kwietnia 2024 . Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że kwestią, która wydaje się być kluczowa w sprawie jest ustalenie, czy planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z zapisami planu miejscowego. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W ocenie Wojewody, przedmiotowy budynek należy zaliczyć do "budynków kultury, nauki i oświaty". Organ podziela zdanie organu pierwszej instancji, co do niezgodności inwestycji z obowiązującym Planem. Plan wskazuje funkcję towarzyszącą jako konkretne usługi: administracji i handlu, nie zaś wszystkie dostępne usługi. Tereny pod usługi oświaty i nauki zostały przewidziane na terenie Planu oznaczonym symbolem UO. Nie stanowi to wobec powyższego dla organu odwoławczego kwestii wątpliwej. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z Planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Wskazano też, że - w ocenie Wojewody – postanowienie II wydane zostało niezasadnie, ponieważ Starosta miał już wiedzę, że zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami Planu. W związku z tym powinien odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie Wojewoda zgodził się ze skarżącą, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właścicielem dokumentacji projektowej i nie ma podstawy prawnej, aby nie wypożyczyć inwestorowi wszystkich 3 egzemplarzy projektu, celem ich uzupełnienia. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie, jakiekolwiek poprawki w dokumentacji projektowej nie spowodowałyby, że planowane zamierzenie budowalne będzie zgodne z planem miejscowym. Uchybienie przez Starostę przepisom art. 6, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." oraz art. 7 Konstytucji RP nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę narusza następujące przepisy: 1. nie wzięto pod uwagę pisma Burmistrza O. z 7 września 2023 r. dotyczącego ustaleń Planu w zakresie rodzaju – funkcji. Z ustaleń Planu, karta terenu P/U wynika, że wykluczenia dotyczą zabudowy mieszkaniowej, Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony została wprowadzona do ogólnego katalogu zasad – art. 7a k.p.a. Wojewoda nie wykazał, jaki przepis prawa został naruszony w zakresie nazwy i funkcji budynku usługowego. 2. Wojewoda nie udzielił odpowiedzi na naruszenia przepisów prawa wymienione w pkt. 2-6. Reasumując, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa.: W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz.1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na budynek usługowy o funkcji wychowania, nauki, kultury, oświaty, terapeutyczno-wytwórczej, opieki zdrowotnej, administracji publicznej i usług turystycznych, bez przyłączy, przy ul. O. w miejscowości O. na działkach [...] i [...] obręb [...]. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Innymi słowy legalną podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może być niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów taka niezgodność wystąpiła, co wynika z zapisów karty terenu P/U, dla którego ustalono w § 4 pkt 20 Planu funkcję przemysłowo-usługową oraz pkt. 3 tabeli, gdzie wskazano funkcję terenu – teren przeznaczony pod funkcję zabudowy przemysłowo-usługowej i towarzyszącej jej funkcji usługi administracji i handlu. Wykluczono zaś zabudowę mieszkaniową. Wskazano też, że w Planie przewidziano funkcję usług oświaty i nauki oznaczoną symbolem UO. Sąd nie podziela stanowiska organów w powyższym zakresie. W ocenie Sądu, organy nie wykazały niezgodności planowanej inwestycji z Planem. Nie doszło do interpretacji całości Planu, a jedynie jego fragmentów wskazanych w decyzjach. Zauważyć zaś należy, że w § 2 pkt 21 Planu wskazano, że ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o usługach: nieuciążliwe – należy przez to rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub wyodrębnione lokale usługowe, służące funkcji usługowej w zakresie handlu detalicznego, gastronomii administracji publicznej, rzemiosła. Nie wskazano tu szczegółowo, czy do usług takich można zaliczyć budynek usługowy o funkcji wychowania i oświaty, ale też tego nie wykluczono, posługując się pojęciami ogólnymi. Wskazano m.in. na administrację publiczną. W karcie terenu P/U w pkt. 3 przeznaczenie, funkcja terenu, o którym mowa jest w pkt. 1b funkcja towarzysząca – usługi administracji i handlu. Nie wskazano tu, że chodzi o administrację publiczną. Przewidziana funkcja administracji bez wątpienia może obejmować wnioskowaną inwestycję. Jednocześnie wykluczono zabudowę mieszkaniową, co również może wskazywać na dopuszczalność zabudowy wnioskowanej przez stronę. Należy też zauważyć, że skarżąca w projekcie zagospodarowania działki wyraźnie wskazała, że przedmiotem opracowania jest usytuowanie budynku usługowego o funkcji wychowania, nauki, kultury, oświaty, terapeutyczno-wytwórczej, opieki zdrowotnej, administracji publicznej i usług turystycznych. Takie przeznaczenie nie jest wykluczone – w ocenie Sądu – na terenie P/U tylko dlatego, że nie jest planowane na terenie UO. Karta terenu UO z funkcją terenu pod funkcję usług, oświaty i nauki nie oznacza wykluczenia tych funkcji na innych terenach, jeżeli wyraźnie takie funkcje w Planie nie zostały wykluczone. Wskazać tu można teren P/UH, gdzie wyraźnie zaznaczono, że teren ten przeznaczony jest pod funkcję zabudowy przemysłowo-handlowej, przy czym jako funkcję towarzyszącą wskazano biura, usługi handlu związanego z funkcją główną. Natomiast nie dopuszczono tu funkcji administracji. Sąd wskazuje też na pismo Burmistrza z 7 września 2023 r., w którym wskazał on, że na terenie P/U obowiązuje ograniczenie uciążliwości i zakaz zabudowy mieszkaniowej. Posłużył się też pojęciem "usługi nieuciążliwe" i pojęciem "usługi". Stanowisko to nie powinno być przez organ pomijane, ponieważ Burmistrz jest gospodarzem terenu i powinien mieć wpływ na jego zagospodarowanie. Sąd odnosi się ponadto do postanowień art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jeżeli więc organ miał wątpliwości co do treści wskazanych norm prawnych, powinien wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. W sprawie bez wątpienia pozostają różne, uprawnione sposoby rozumienia ww. przepisów Planu. Należy więc w tym wypadku wybrać sposób wykładni korzystny dla strony. Wskazywane przez organy postanowienia Planu nie rozstrzygają bowiem w sposób jednoznaczny o zakazie zabudowy przez stronę. Sprawę należy oceniać biorąc pod uwagę wszystkie postanowienia Planu, również te z ustaleń podstawowych oraz dotyczące innych kart terenu, co wskazano powyżej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, organy niewłaściwie oceniły, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymaganego prawem warunku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu Sąd orzekł w pkt. I o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.