II SA/Ol 582/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustawienia ograniczenia tonażu do 10 ton na drodze gminnej – wznowienia postępowania oddala skargę Wnioskiem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", działając w imieniu mieszkańców wsi "[...]", zwrócił się do Starosty "[...]" o wprowadzenie na drodze gminnej nr "[...]" w miejscowości "[...]" ograniczenia tonażu do 10t., celem spowodowania zamknięcia tej drogi dla ciężkiego transportu obsługującego żwirownię w miejscowości "[...]". Decyzją "[...]" z dnia "[...]" Starosta "[...]", działając na podstawie art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), wyraził przychylne stanowisko w sprawie wniosku dotyczącego ustawienia znaku drogowego - ograniczenia tonażu samochodów poruszających się po drodze gminnej nr "[...]" do 10t., oraz wskazał na termin ustawienia tego znaku, wyznaczając go do końca maja 2008r. W uzasadnieniu decyzji podał, iż pojazdy żwirowni nie mogą poruszać się drogą powiatową wobec czego przewożą kruszywo drogą gminną. Mieszkańcy miejscowości "[...]" zaprotestowali przeciwko poruszaniu się samochodów wysokotonażowych przez tę miejscowość wobec czego Komisja ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na terenie Powiatu "[...]" w dniu 20 grudnia 2007r. pozytywnie zaopiniowała ograniczenie tonażu, jednakże w terminie do końca maja 2008r., z uwagi na umożliwienie właścicielowi żwirowni wykonania drogi wewnętrznej, omijającej miejscowość "[...]" oraz na przeprowadzenie remontu drogi powiatowej, po której poruszać się będą samochody ze żwirowni. W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy "[...]" podniósł, iż to Gmina odpowiada za stan dróg gminnych i ponosi z tego tytułu wydatki. Dalsze korzystanie z drogi prowadzącej przez miejscowość "[...]" przez ciężkie samochody wyjeżdżające ze żwirowni doprowadzi do całkowitej dewastacji tej drogi oraz do braku możliwości jej bezpiecznego używania przez mieszkańców. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazało art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając decyzję wskazało, iż ustawienie przez organizatora ruchu drogowego znaku drogowego jest czynnością materialno-techniczną, nie podlegającą rozstrzygnięciu administracyjnemu. Ustalenie zatem, iż na drodze gminnej w miejscowości "[...]" winien być ustawiony znak drogowy ograniczający tonaż przejeżdżających po tej drodze samochodów ciężarowych nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, a dokonania czynności umieszczenia na drodze odpowiedniego znaku drogowego. Dodało, że postać decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, a także prawo do sądu, ma wyłącznie odmowa ustawienia znaku drogowego. Nie można przy tym rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej o terminie ustawienia znaku, bowiem odległy charakter tego terminu, jak miało to miejsce w zakwestionowanej decyzji, jest w istocie obejściem prawa. W dniu "[...]" Spółka A, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Starosty "[...]" z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej ograniczenia tonażu do 10t. na drodze gminnej nr "[...]". Wskazała, iż posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ograniczenia tonażu na drodze gminnej, gdyż poprzez wydanie decyzji w tym przedmiocie poniesie znaczne szkody w związku z niemożnością prowadzenia działalności gospodarczej. Podniosła, że pominięcie jej udziału w dotychczasowym postępowaniu uniemożliwiło poddanie decyzji Starosty kontroli. Ponadto zakwestionowała właściwość tego organu do oznakowania drogi bowiem, jak wskazała, zgodnie z art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi gminnej nr "[...]" jest Wójt Gminy "[...]", a nie Starosta, i tylko do kompetencji Wójta należy wprowadzanie ograniczeń na drogach lub ich zamykanie. Zaznaczyła również, iż nieuwzględnienie wniosku stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty "[...]" i wytoczenia powództwa z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]", działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, odmówił wznowienia postępowania w sprawie ograniczenia tonażu do 10t. na drodze gminnej nr "[...]". Motywując rozstrzygnięcie wskazał, iż wznowienie postępowania nastąpić może jedynie w przypadku występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, zaś wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawienie znaku ograniczającego tonaż do 10t. na drodze było czynnością materialno-techniczną, nie zaś decyzją administracyjną. Dlatego też w takiej sytuacji brak było podstaw do wznowienia postępowania wobec braku w tym zakresie decyzji administracyjnej, której dotyczyć mogłoby wnioskowane przez Spółkę postępowanie nadzwyczajne oparte o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodał, iż od zarządzania ruchem należy odróżnić zarządzanie drogą. Starosta, jako organ zarządzający ruchem na drodze gminnej nr "[...]", uprawniony był do zmiany organizacji ruchu poprzez nakazanie ustawienia stosownych znaków. Z kolei do zadań zarządcy drogi – Wójta Gminy – należało wykonanie zatwierdzonej organizacji ruchu. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu wskazującym, że żądanie wznowienia postępowania dotyczy czynności materialno-technicznej. Jej żądanie dotyczy bowiem postępowania w sprawie umieszczenia znaku drogowego na drodze gminnej zakończonego decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]". Dodała, iż organ nie wskazał podstawy prawnej odmowy wznowienia postępowania, nie oznaczył stron postępowania oraz nie rozważył skutków nieuczestniczenia Spółki w postępowaniu. Podniosła również, że droga nr "[...]" jest jedyna drogą umożliwiającą przejazd samochodów ciężarowych przewożących kruszywo naturalne wydobywane przez Spółkę. Przewóz kruszywa odbywa się wyłącznie przy wykorzystaniu pojazdów, których masa całkowita przekracza 10t., dlatego też zmiana organizacji ruchu drogowego obowiązująca na jedynej drodze dojazdowej do kopalni ma decydujący wpływ na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. Z faktu tego wynika również, jak wskazała, jej interes prawny do bycia stroną postępowania. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania doszło do ustawienia na drodze gminnej znaku ograniczającego tonaż samochodów, które mogą poruszać się po tej drodze. Starosta nie wydał jednakże decyzji, która w jakikolwiek sposób kończyłaby wszczęte postępowanie. Ponieważ sprawa, której dotyczy wniosek skarżącej Spółki, nie została zakończona stosownym rozstrzygnięciem, interes prawny Spółki do bycia stroną w prowadzonym postępowaniu podlega ocenie przed organem pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Dodało, iż w niniejszej sprawie nie można kwestionować, że instytucja wznowienia postępowania dotyczyć może tylko takiej sprawy, w której zapadło ostateczne rozstrzygnięcie. Ponieważ rozstrzygnięcia takiego nie ma – organ nie zakończył w formie decyzyjnej postępowania przekazanego mu do ponownego rozpatrzenia decyzją SKO z dnia "[...]" – nie istnieje przedmiot wznowionego postępowania. Nadto, wbrew stanowisku skarżącej, żadnych skutków nie rodzi decyzja Starosty z dnia "[...]", ponieważ została uchylona i nie występuje w obrocie prawnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przytoczyła w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 153 , poz. 1269 ze zm.) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz.1270, ze zmianami, dalej jako: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić skarżącej, iż zatwierdzenie organizacji ruchu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, iż decyzja administracyjna może być podjęta przez organ administracji jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego upoważnia organ do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Tymczasem zatwierdzenia organizacji ruchu w drodze decyzji nie przewidują ani przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach krajowych oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003r. Nr 177, poz. 1729). Tym samym zatwierdzenie organizacji ruchu następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zasadnym również jest wskazać, iż zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest sprawą indywidualną, załatwianą w drodze decyzji w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Organ zatwierdzający organizację ruchu na podstawie projektu nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Organ podejmuje jedynie czynności organizacyjno-techniczne związane z zarządzaniem ruchem. Następnie zauważyć należy, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce między innymi, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czy też czynności materialno-technicznej, jak też, gdy strona żąda wznowienia postępowania na podstawach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną postępowania w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Zgodnie z normą art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Powyższa regulacja prawna zezwala zatem na wznowienie postępowania jedynie w odniesieniu do tych spraw, które zakończone są ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, to znaczy takimi decyzjami, w odniesieniu do których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Z materiału aktowego sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" orzekł, że: "przychyla się do wniosku mieszkańców m. "[...]" w sprawie ustanowienia ograniczenia tonażu do 10t. na drodze gminnej w terminie do końca maja 2008r. Na skutek odwołania wniesionego prze strony postępowania powyższa decyzja została uchylona decyzją Kolegium z dnia "[...]". Następnie, w toku prowadzonego ponownie postępowania doszło do ustawienia na drodze gminnej znaku ograniczającego tonaż samochodów, które mogą poruszać się po tej drodze. Czynność ustawienia znaku zakończyła postępowanie w sprawie ograniczenia tonażu na drodze gminnej, co więcej, postępowanie to zakończono inną formą niż decyzja administracyjna. W świetle powyższych okoliczności niezasadne jest zatem żądanie skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania wznowieniowego w przedmiocie umieszczenia znaku drogowego na drodze gminnej zakończonego decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]". Decyzja ta bowiem, wobec jej uchylenia, została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Konsekwentnie więc, skoro zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. wznowić postępowanie można jedynie tylko w sprawach, które zakończone są ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, to w niniejszej sprawie nie można żądać wznowienia postępowania, bowiem sprawa ta nie została zakończona decyzją. Skoro więc w obrocie prawnym nie występuje ostateczna decyzja administracyjna objęta treścią wniosku o wznowienie postępowania, to nie zaistniał określony dyspozycją art. 145 § 1 k.p.a. warunek "zakończenia sprawy decyzją administracyjną", co jednocześnie uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. Odnośnie zarzutów skargi wskazujących na pominięcie udziału skarżącej w postępowaniu, jak też na naruszenie zakwestionowaną czynnością interesu prawnego Spółki, wskazać należy, iż bezsporną okolicznością jest prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji kruszywa, a także okoliczność, że drogą gminną objętą ograniczeniem tonażu poruszały się należące do Spółki ciężkie pojazdy wraz z ładunkiem. W tej sytuacji staje się oczywistym, że wprowadzony zaskarżoną czynnością zakaz wjazdu na tę drogę pojazdów o masie do 10t. realnie wpływa na zakres prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, interes prawny Spółki nie podlega ocenie w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym bada się wyłącznie zaistnienie przesłanek koniecznych do wznowienia postępowania, a w postępowaniu zwykłym przed organem pierwszej instancji. Dlatego też powyższa kwestia nie podlega w niniejszej sprawie ocenie Sądu. Podsumowując rozważania wskazać należy, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną jest niedopuszczalne. Z tych też względów, Sąd biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie. ----------------------- 7