II SA/Ol 582/19

Dnia 19 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 30 maja 2018 r., nr BRM.0007.41.2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta i gminy Orneta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. W dniu 30 maja 2018r. Rada Miejska w Ornecie, działając na podstawie art. 12 ust. 3, 5 i 7 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę Nr BRM.0007.41.2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta i gminy Orneta, miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 ust. 1 ww. uchwały ustalone zostały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy, zgodnie z którym punkty sprzedaży i podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 10 metrów od punktów chronionych, o których mowa w ust. 2. Nadto zapisano, że odległość o której mowa mierzona będzie najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych od wejścia do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych do wejścia do obiektu chronionego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. Zarzucił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018r. poz. 2137) dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości, polegającym na postanowieniu w § 1 ust. 1 uchwały, że punkty sprzedawania, podawania i spożywania napojów alkoholowych, nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 10 metrów od punktów chronionych wymienionych w ust. 2, tj. przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjalnych, ponadgimnazjalnych, zawodowych, średnich, placów zabaw, placów szkolnych i boisk, placówek opiekuńczo-wychowawczych, noclegowni, obiektów kultu religijnego, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenie dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W uzasadnieniu skarżący opierając się na przesłaniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości wskazał, że organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować cele ustawy poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Przenosząc te uwagi na grunt skarżonej uchwały wywiedziono, że przyjęta przez Radę odległość sytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od miejsc chronionych w odległości nie mniejszej niż 10 metrów jest zbyt mała aby realizować obowiązek ograniczenia dostępności do alkoholu. Taka odległość nadto sprzeciwia się celom ustawy w walce z patologią społeczną . W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Gminy w Ornecie, podał, że po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi, jak też analizie orzecznictwa sądów administracyjnych, na sierpniowej sesji Rady Miejskiej w Ornecie zostanie podjęta decyzja co do uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie w dniu 26 września 2019r. pełnomocnik Rady wyjaśnił, że na sierpniowej sesji Rady problem zaskarżonej uchwały nie był dyskutowany, gdyż nie został wprowadzony do porządku obrad. Natomiast na sesji Rady, która odbyła się w dniu wczorajszym została przyjęta nowa treść uchwały zmieniającej, gdzie zwiększona została odległość od obiektów chronionych do 20 metrów. Nadto podał, że z uwagi na zakończenie tej sesji późno w nocy nie dysponuje tekstem nowej uchwały. Sąd odroczył rozprawę, zaś na następnym jej terminie w dniu 19 listopada 2019r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Olsztynie podtrzymując wniesioną skargę zweryfikowała stanowisko podając, że wnosi o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego zapisu, a ponadto podniosła, że uzasadnienie skarżonej uchwały wprawdzie formalnie istnieje ale nie odnosi się do kwestii odległości. Pełnomocnik Rady podał, że skarżony zapis uchwały został wyeliminowany z obrotu prawnego, przedłożył ksero Dziennika Urzędowego Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dn. 8 października 2019r. poz. 4825, w którym opublikowano uchwałę NR BRM.0007.52.2019 Rady Miejskiej w Ornecie z 25 września 2019r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta i gminy Orneta, miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Prokurator oświadczyła, że pomimo wyeliminowania kwestionowanego zapisu uchwały z porządku prawnego mógł on wywierać skutki prawne, dlatego podtrzymała stanowisko co do stwierdzenia nieważności skarżonego zapisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a." Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 506 ze zm.) dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8.02.1996r., sygn. SA/Gd 327/95, z 15.09.2017r., sygn. akt I OSK 1136/17; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przedmiotem kontroli Sądu w rzeczonej sprawie pozostaje uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17.05.2018r., sygn. akt II GSK 3190/16, publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy Prokuratorem, a organem stanowiącym Gminy pozostaje określenie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. miejsc podlegających ochronie. Zdaniem skarżącego odległość 10 metrów określona w uchwale jest zbyt mała i pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, czemu nie oponuje organ gminy wskazując, że z uwagi na zastrzeżenia Rada podjęła nową uchwałę, w której zwiększono odległość od obiektów chronionych do 20 m. Prokurator jednak podtrzymał stanowisko, iż nadal domaga się stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały, bowiem mógł on wywrzeć skutki prawne. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyrokach tut. Sądu m.in.: z 25.06.2019r., sygn. akt II SA/Ol 415/19, z 13.08.2019r., sygn. akt II SA/Ol 466/19, czy z 20.08.2019r., sygn. akt II SA/Ol 485/19 (publ. w CBOSA). Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest uwzględnianie tych celów. Jednak zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z 19.12.2018r., sygn. akt II GSK 1546/18, publ. CBOSA). Poza tym lokalny prawodawca - jeśli nie stoi to w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi - ustanawiając określone normy prawne, musi brać pod uwagę interes lokalnej społeczności i uwarunkowania faktyczne charakterystyczne dla określonego, poddanego regulacji obszaru - dyrektywy te wywieść można z zasady racjonalnego prawodawcy. Należy podzielić wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku z 19.12.2018r. pogląd, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Z tego powodu trudno postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, tzn. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. W ramach oceny, czy w niniejszym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami (por. wyrok NSA z 17.05.2018r. sygn. akt II GSK 2934/16, publ. w CBOSA). Stosownie do art. 14 ww. ustawy cele tej ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Pozostaje nadto wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Także nowelizacja ustawy dokonana ustawą z 10 stycznia 2018r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018r. poz. 310), która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dniem 9 marca 2018r. potwierdza, że przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy może brać pod uwagę różne aspekty. Prawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych było bezwzględnie podporządkowane tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Przed wskazaną nowelizacją art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowił, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obecnie ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, wskazując ogólnie w art. 12 ust. 3 omawianej ustawy, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie cytowana ustawa zmieniająca wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Zatem to zakazy i edukacja mają gwarantować cel ustawy, który ma prowadzić do ograniczenia, a nie zapobiegania, czy uniemożliwiania spożycia alkoholu. Z tego też powodu nie można pominąć milczeniem okoliczności, co wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały, że została ona pozytywnie zaopiniowana przez Gminną Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ornecie, jak też wystąpiono o wyrażenie opinii co do jej zapisów do jednostek pomocniczych gminy, które nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń co do projektowanych w niej rozwiązań. Odnosząc się do kwestionowanej przez Prokuratora w sprawie minimalnej odległości punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od obiektów chronionych wyjaśnić pozostaje, że nie można w sposób precyzyjny i uniwersalny określić prawidłowej odległości jaka dzielić winna te obiekty. Brak bowiem wytycznych w tym zakresie, odczytany powinien być jako celowe działanie prawodawcy, który kwestie tą pozostawił wyłącznej ocenie organu stanowiącego gminy. Ten zaś, biorąc pod uwagę zarówno cele ustawy jak i lokalne uwarunkowania, władny jest do ustanowienia odpowiednich regulacji w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Prokurator kwestionuje wskazaną w uchwale odległość 10 m wskazując, że nie gwarantuje ona realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie wskazuje jednak jaka wielkość pozwoli na ich realizację. Uznać należy, że ustalenie tego typu wielkości w sposób generalny nie jest możliwe. Co więcej trudne okazać może się nawet wykazanie na ile określone zwiększanie lub zmniejszanie tej odległości wpłynie na faktyczną realizacje celów ustawy. Podkreślić należy zatem, że ustalenie odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych z zasady czynione będzie do pewnego stopnia arbitralnie. Brak bowiem zarówno wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań. Poza tym przy ustalaniu wskazanych wyżej ograniczeń dotyczących odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych organ stanowiący gminy nie może ignorować uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy i specyfiki terenu objętego regulacjami. Odnosząc się natomiast do braku uzasadnienia w kwestionowanej uchwale kwestii przyjętej odległości, co w ocenie Prokuratora stanowi istotne naruszenie prawa, pozostaje wskazać, że odległość przyjęta w skarżonej uchwale była odległością funkcjonującą już w świadomości społeczności lokalnej, bowiem taka sama odległość została przyjęta w poprzedzającej uchwale Rady Miejskiej w Ornecie z 30 kwietnia 2003r. Nr VII/40/2003 w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie miasta i gminy Orneta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skoro w tym zakresie nie dokonano żadnej zmiany nie było podstaw do szczegółowego uzasadniania takiej odległości w przyjętej obecnie (skarżonej) uchwale. Na marginesie pozostaje jedynie wskazać, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Rada dokonała zmiany skarżonej uchwały w zakresie odległości od miejsc chronionych, gdzie zwiększono tą odległość do 20 m mając na uwadze wskazania organu prokuratora oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast należało się zgodzić ze skarżącym Prokuratorem, że uchylenie zaskarżonej uchwały w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie czyniło zbędnym w tej sprawie wydania przez Sąd wyroku. Zwrócić należy bowiem uwagę na odmienność skutków prawnych uchylenia, czy też zmiany przepisów powszechnie obowiązujących od stwierdzenia ich nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę lokalnego, traci on moc prawną z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Z tego względu rozpoznanie skargi nie stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uznał aby w realiach tej sprawy doszło do naruszenia prawa poprzez przyjęcie zasady, że punkty sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 10 metrów od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych oraz, że stanowiło to istotne naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mogące skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.