II SA/Ol 583/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r., Nr "[...]", II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i M R kwotę 369 zł. (trzysta sześćdziesiąt dziewięć) kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 marca 2005 r. (Nr "[...]") Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., po rozpatrzeniu wniosku L. L. z 11 czerwca 2004 r., odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośredniej na rok 2004 r. z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 12.271,79 zł., potrącaną z płatności pomocy w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art.3 ust. l ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz art. 5 i 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż odmowa przyznania płatności nastąpiła ze względu na "zamierzone niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu". Organ I instancji wskazał, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku w zakresie jednolitej płatności obszarowej wynosi 61,14 ha, natomiast stwierdzona w wyniku kontroli - 2,85 ha. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli wyniosła 2045,26 %. W odwołaniu od tej decyzji L. L. wniósł o jej uchylenie. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w sposób zamierzony zawyżył deklarowaną sumę powierzchni działek rolnych. Podał, iż powierzchnia gruntów zgłoszonych we wniosku jest zgodna z wykazem gruntów Powiatowego Biura Geodezji z wyłączeniem gruntów zalesionych tj. 61,14 ha. Strona nie godziła się z ustaleniami kontroli, choć przyznała, że część zgłoszonej powierzchni nie była być może w pełni przygotowana ze względu na częściowe zakrzaczenia. Do zgłoszenia całej powierzchni doszło w konsekwencji braku rzetelnej i prawidłowej informacji ze strony Powiatowego Biura ARiMR w L. Według informacji i uzgodnień z pracownikami tego Biura zgłoszoną powierzchnię wykazano jako ugory i wniosek winien być rozpatrzony pozytywnie. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 25 maja 2005r. (Nr "[...]"). W uzasadnieniu swego orzeczenia organ II instancji stwierdził, iż wyniki kontroli terenowej wykonanej w dniu 25 sierpnia 2004 r. jednoznacznie wskazują, iż odwołujący się w sposób zamierzony zadeklarował we wniosku ugory, będące w rzeczywistości odłogami. Argument odwołującego się dotyczący zgodności powierzchni deklarowanych działek rolnych z wypisem z rejestru gruntów nie znajduje uzasadnienia, ponieważ celem dokonywanych inspekcji terenowych gospodarstw rolnych wnioskodawców jest kontrola zgodności wszystkich danych podanych we wniosku, w tym rodzaju użytków rolnych i przestrzegania warunków dobrej kultury rolnej. Organ odwoławczy uznał również za nieuzasadniony zarzut braku rzetelnej informacji ze strony pracowników Biura Powiatowego ARiMR w B., podnosząc iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi L. L. był informowany, iż dopłaty bezpośrednie nie przysługują do nieużytków będących odłogami. Pracownicy wyjaśnili, że płatności przysługują do ugorów, czyli do gruntów, które w danym roku zostały wyłączone spod uprawy, ale na których dokonuje się odpowiednich zabiegów agrotechnicznych i które są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W skardze do sądu administracyjnego L. L. wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych - art. 5 i art. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. - rozporządzenia Wspólnot Europejskich nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, - § l ust l pkt l, § 2 ust l pkt 2, § 4 pkt l ppkt c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej , - art. 7, 8, 9, 10 § l i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, iż zgłoszone przez niego grunty w całości spełniają wymogi jakim winny odpowiadać ugory a także wymogi kultury rolnej przewidziane w § l ust. l pkt l rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Minimalny wymóg utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej stanowi ugorowanie. Po myśli § 2 ust. l pkt 2 tego rozporządzenia grunt jest ugorowany jeżeli podlega co najmniej raz w roku w terminie do 15 lipca zabiegom uprawnym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. W miesiącu kwietniu 2004 r. grunty, które zgłoszone były we wniosku były talerzowane i bronowane. Zabieg ten jest wystarczający do utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze i wykonany został na czas. Celem ugoru jest przygotowanie gruntu pod przyszłe uprawy. Przepisy nakazujące podjęcie zabiegów agrotechnicznych mają na celu zapobiegać występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów lecz nie wymuszają utrzymywania stanu gruntu tak jakby był uprawiany podczas okresu gdy przeznaczono go na ugór. Skarżący ocenił jako błędne twierdzenie organów, iż przedmiotowe grunty to odłogi nie zaś ugory. Twierdził iż zabiegów tych dokonał w kwietniu 2004 r., kontrola miała zaś miejsce w dniu 25 sierpnia 2004 r. Przez okres ten mogło dojść do zachwaszczenia, tym bardziej, że nawet uprawiane grunty zachwaszczają się. Dotyczy to tym bardziej gruntów ugorowanych, biorąc pod uwagę okres czasu jaki minął od dnia przeprowadzenia zabiegów agrorolnych do dnia kontroli, czyli okres prawie 5 miesięcy. Organ nie wskazał w jakim stopniu grunty były zachwaszczone i jaki procent kontrolowanych gruntów stanowiły chwasty. Termin przeprowadzonej kontroli uchybia terminom wskazanym w k.p.a., gdyż ta winna odbyć się niezwłocznie nie później jednak niż w okresie 30 dni od złożenia wniosku. Organ nie określił, w jakim stopniu grunty porośnięte były krzakami. Porastające krzaki nie mają żadnego znaczenia w sprawie, gdyż grunty rolne mogą być porośnięte krzakami , jeżeli pozostaje to bez wpływu na prowadzoną produkcję rolną (§ 4 pkt l ppkt c cyt. rozporządzenia). Wskazując, iż organ uznaje za dowód zdjęcia załączone do protokołu kontroli, skarżący stwierdził, że nigdy nie poinformowano go o możliwości zapoznania się z nimi, nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu i prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nie ma żadnej pewności, że zdjęcia były wykonane na kontrolowanych gruntach i dlatego nie mogą one stanowić dowodu w sprawie. Skarżący podniósł, iż zgłoszona powierzchnia gruntów jest zgodna z wykazem gruntów i kwalifikacją tych gruntów przez Powiatowe Biuro Geodezji. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2005 r. skarżący zarzucił ponadto naruszenie art.107 § 3 k.p.a. wskazując, iż organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę powołał się na przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu decyzji, co świadczy o powierzchownym sposobie przeprowadzenia kontroli, na skutek której wydano decyzję W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do jej zarzutów wskazał m.in., że: Deklarowane działki rolne okazały się odłogami z wyjątkiem jednej oznaczonej lit. H, położonej na części działki ewidencyjnej Nr 61/10, na której stwierdzono 2,85 ha łąki. Ze względu na silne zachwaszczenie nie było jednak podstaw do zakwalifikowania tych gruntów jako ugór tzw. "zielony" lub "czarny" (Nr zdjęcia 12). Stwierdzono, iż grunty nie były użytkowane na dzień 30 czerwca 2003 r. Ustalono wykorzystywanie gruntów rolnych do składowania odpadów z zakładu przeróbki drewna (Nr zdjęcia 4). Na działce rolnej postawiona została ambona, co świadczy o nierolniczym wykorzystaniu gruntu (Nr zdjęcia 5). W trakcie kontroli wykonano zdjęcia, na których uwidoczniono nieprawidłowości z zaznaczeniem charakterystycznych elementów krajobrazu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, protokół został przesłany pocztą w związku z bezskutecznymi próbami skontaktowania się z wnioskodawcą w celu podpisania protokołu. Przywołując treść § l ust l i § 2 ust l rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, organ odwoławczy wyszczególnił w odniesieniu do poszczególnych działek przyczyny niemożności uwzględnienia złożonego wniosku. Organ zwrócił uwagę, iż w przypadku gruntów ornych, powierzchnie zajmowane przez drzewa/krzewy powinny być wyłączane z ogólnej powierzchni działki rolnej - za wyjątkiem pojedynczych drzew, szczególnie, gdy pod koronami prowadzona jest uprawa, gdyż - zgodnie z art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników -"działka, na której znajdują się drzewa, będzie uważana za działkę rolną dla celów programów pomocy obszarowej pod warunkiem, działalność rolnicza, o której mowa w art. 51 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub odpowiednio, planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze ". W odniesieniu do zarzutu nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu organ podniósł, iż termin przeprowadzenia kontroli na miejscu nie podlega przepisom wynikającym z k.p.a. Jest wynikiem typowania metodą analizy ryzyka lub wynika z uzasadnionego podejrzenia o występowaniu nieprawidłowości w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy. Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia zgodnie art. 25 ust. l Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. Skarżący, mimo otrzymania odpisu protokołu z kontroli na miejscu, nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Pismem organu n instancji z 15 maja 2005 r. został poinformowany o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty i wywody okazały się zasadne. W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie pod względem ich legalności, a więc zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli Sąd, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i wniosków w niej zawartych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę, albowiem podczas kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się z, zawartym w skardze, zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U z 2004 r. Nr 6, poz.40 ze zmianami)- zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich. Przepis ten jest normą proceduralną, stanowiącą, że od decyzji w sprawie przyznania płatności przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Norma ta nie została naruszona, gdyż strona niezadowolona z decyzji organu pierwszej instancji skorzystała z prawa zagwarantowanego omawianym przepisem. Zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny na obecnym etapie postępowania nie daje podstaw do stwierdzenia, czy organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, na które powołuje się skarżący w zarzutach pkt 2-4 skargi. W tej kwestii można się będzie wypowiedzieć dopiero wówczas, jeśli w sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości, zostaną ustalone okoliczności faktyczne. Na uchylenie zaskarżonej decyzji miały wpływ przesłanki natury proceduralnej. Do rozstrzygnięcia sprawy doszło bowiem z uchybieniem art. 8, 9 i 107 § 3 kpa oraz art. 7 i 77 § l kpa. Sąd nie neguje prawa organów orzekających o przyznaniu producentom rolnym pomocy ze środków Unii Europejskiej do przeprowadzania kontroli, których celem jest wyeliminowanie nieprawidłowości w uzyskiwaniu świadczeń pomocowych. Nie oznacza to jednak, że postępowanie to można przeprowadzić z pominięciem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Nawet jeśli w sprawie miały zastosowanie przepisy szczególne regulujące kwestię przeprowadzania kontroli, na co powołuje się organ odwoławczy, to nie zwalnia to organów orzekających w sprawie z obowiązku stosowania wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. l pkt l k.p.a. wynika bowiem , że przepisy tego kodeksu stosuje się do postępowań przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie można mieć wątpliwości, iż do spraw takich należy sprawa o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a wynika to z art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Według art. 6 tejże ustawy osoba upoważniona do kontroli obowiązana jest okazać imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Z regulacji tej można wysnuć wniosek, iż osoba kontrolowana ma prawo uczestniczyć w czynnościach kontrolnych, bo gdyby było inaczej, to nie byłoby komu okazywać upoważnienia do kontroli. Z zapisu, iż " kontrolę przeprowadza się bez uprzedzenia" nie można wyprowadzać wniosku, iż podmiot kontrolowany może być pozbawiony prawa do uczestniczenia w kontroli, jeśli zechce z niego skorzystać. Udział w kontroli nie jest obowiązkiem producenta rolnego, ale jego prawem. Udział kontrolującego w takiej kontroli byłby pożądany choćby po to, by producent rolny mógł wskazać należące do niego grunty, co pozwoliłoby uniknąć sporu o to, jakie faktycznie grunty były poddane kontroli. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie brał udziału w tych czynnościach i kwestionuje, że kontrola , w całości lub w części, mogła być przeprowadzona na nie należących do niego gruntach. Zgromadzone w sprawie dowody nie daj ą całko witej co do tego pewności. Z protokołu kontroli wynika, że brał w niej udział L. M. Z treści dokumentu nie wynika w jakim charakterze osoba ta uczestniczyła w czynnościach kontrolnych. W aktach sprawy nie ma jednak pełnomocnictwa udzielonego przez L. L. ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Organ orzekający w sprawie powołuje się na to, iż była to osoba wyznaczona przez skarżącego, lecz w takim razie nie wiadomo dlaczego nie doręczono mu odpisu protokołu. Wprawdzie w protokole znajduje się adnotacja o niemożności przekazania protokołu osobie obecnej przy czynnościach kontrolnych z powodu jej nieobecności przy zakończeniu kontroli, lecz to powoduje kolejne wątpliwości, czy L. M. był obecny przy wszystkich czynnościach kontrolnych i kiedy te faktycznie były wykonywane. Z treści protokołu oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że kontrolę przeprowadzono 25 sierpnia 2004 r., niektóre fotografie dołączone do akt datowane są natomiast 24 sierpnia 2004 r. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprawy zależało od ustalenia, czy grunty skarżącego stanowiły ugory, czy też były odłogowane. W tym zakresie nie przeprowadzono dostatecznych ustaleń, co uniemożliwia dokonanie oceny czy skarżący prawidłowo wypełnił wniosek o przyznanie dopłat. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 i 9 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a ponadto obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przedstawione Sadowi akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na uznanie, że organy orzekające w sprawie obowiązek ten należycie wykonały. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania administracyjnego, poczynając od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Skoro procedura przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest wysoce sformalizowana, to szczególnym obowiązkiem organów przyznających te dopłaty było dokładne informowanie wnioskodawcy o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących ich przyznawania tak aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy. Strona powinna być zatem poinformowana nie tylko o sposobie wypełnienia udostępnionego jej druku - wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich, ale także o rodzajach gruntów rolnych, do których dopłaty przysługują, jak również o konsekwencjach błędnego wypełnienia wniosku, szczególnie w sytuacji gdy wniosek ten składany jest przez stronę po raz pierwszy, a w sprawie zastosowanie mają przepisy ustanowione przez Wspólnotę Europejską, których dostępność dla strony może być ograniczona. Zauważyć należy, że funkcje informacyjne pełni także uzasadnienie decyzji, którego celem jest przekonanie strony o trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organów orzekających zostało zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych nie czyni to zadość art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Zauważyć należy, że organy nie wskazały pełnej podstawy prawnej odmowy przyznania płatności bezpośrednich, a także nałożenia na skarżącego kar pieniężnych i sposobu wyliczenia ich wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył wprawdzie przepisy art. 5 pkt l i 2 oraz art.6 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Czech, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz powołał się na art. 32 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, lecz nie przytoczył ich treści i nie wskazał miejsca ich publikacji, z którego strona mogłaby ewentualnie zapoznać się z ich treścią. Nie wskazały też w jaki sposób ustaliły wysokość nałożonych na skarżącego kar. W sprawie, w której głównym zarzutem stawianym skarżącemu przez organy administracji publicznej jest zaniedbanie obowiązku utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze, organy nie przytoczyły w ogóle krajowych przepisów regulujących tę kwestię to znaczy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. ( Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zmianami). Na organie administracji publicznej odmawiającym stronie przyznania określonego świadczenia i jednocześnie nakładającym na nią karę pieniężną ciąży natomiast szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazania wyliczenia wysokości nałożonej kary. Strona powinna być bowiem świadoma tego na jakiej podstawie prawnej odmówiono jej przyznania pomocy i nałożono na nią karę o określonej wysokości. Odmienne działanie organu narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa, ale godzi również w przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia uniemożliwia też Sądowi kontrolę poprawności stanowiska organów administracji publicznej w tym zakresie. Dodać jednocześnie należy, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wyjaśniły również wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć znaczenie dla jej rozpatrzenia. W szczególności dokładnego ustalenia wymagają okoliczności związane ze sposobem przeprowadzenia kontroli na gruncie, czy wnioskodawca nie brał w niej udziału z przyczyn leżących po stronie Agencji, czy też z własnego wyboru, w jakim charakterze w kontroli brał udział L. M. i czy był on umocowany przez skarżącego do reprezentowania go przy tych czynnościach. Szczegółowego wyjaśnienia wymaga też kwestia, czy kontroli były poddane grunty podmiotu kontrolowanego oraz jakiego rodzaju to były grunty i czy spełniały wymogi cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Niewykluczone, że w tym celu potrzebne będzie przeprowadzenie oględzin kontrolowanego gruntu w obecności skarżącego, co pozwoli na usunięcie wątpliwości, czy przeprowadzona w sierpniu 2004 r. kontrola dotyczyła jego gruntów. Kluczowe znaczenie w sprawie ma bowiem ustalenie, czy były to ugory, jak twierdzi skarżący, czy też odłogi, jak twierdzą organy oraz jakie były ich faktyczne powierzchnie. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym strona nie ma obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § l kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. To organy administracyjne zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym celu środkiem dowodowym mogą być nie tylko dokumenty, ale wszelkie środki dowodowe mogące przyczynić się dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym przesłuchanie świadków i przesłuchanie strony. Przesłanki podjętego rozstrzygnięcia powinny natomiast znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie można wykluczyć, że przeprowadzone ponownie postępowanie dowodowe nie pozwoli na załatwienie wniosku zgodnie z oczekiwaniami strony, ale decyzję w rym przedmiocie muszą poprzedzić wnikliwe ustalenia faktyczne. Skoro na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków po to aby nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy, to koniecznym też będzie ustalenie czy wnioskodawca, kiedy i przez kogo był informowany o tym do jakiego rodzaju gruntów przysługuj ą płatności. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie. W przypadku braku znalezienia podstaw do przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich organ administracji publicznej wydając nową decyzję powinien uwzględnić wskazówki Sądu co do treści jej uzasadnienia Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.