II SA/Ol 583/19

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie z dnia 24 września 2014 roku nr XLII/360/14 w sprawie zasad powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4, § 5 ust. 1 pkt 4 i § 5 ust. 2. W dniu 24 września 2014 r. Rada Miejska w Rynie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr XLII/364/10 w sprawie zasad powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Giżycku. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, odnośnie do regulacji zamieszczonych w § 4, w § 5 ust. 1 pkt 4 i w § 5 ust. 2 uchwały, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia: - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 4 uchwały, iż Burmistrz Miasta i Gminy Ryn zawiera porozumienie z podmiotami, o których mowa w § 3 tej uchwały, określające zasady uczestnictwa ich przedstawicieli w pracach Zespołu, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 4 i w § 5 ust. 2 uchwały odpowiednio, iż członkostwo w Zespole Interdyscyplinarnym ustaje przed upływem kadencji w przypadku odwołania przez Burmistrza Miasta i Gminy Ryn zaś Burmistrz Miasta i Gminy Ryn może odwołać członka Zespołu tylko z ważnych powodów, w szczególności z powodu wystąpienia lub ujawnienia powodów dyskwalifikujących do pracy w zespole oraz w przypadku zaprzestania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było delegowanie do pracy w Zespole, co stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz ocenę zasadności sformułowanych skargą zarzutów pozostawił do uznania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz., 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). W sytuacji gdy akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania Na wstępie wskazać należy, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Stosownie bowiem do ust. 4 powołanego wyżej artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Ze stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r,. poz. 23 ze zm.) - dalej jako: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie, wskazać należy, że uchwała ta podjęta została na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc jest również aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Jak już Sąd wskazał, niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację. Słusznie zatem za nieuprawnioną skarżący uznał modyfikację zapisów ustawy, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 4 uchwały, iż Burmistrz Miasta i Gminy Ryn zawiera porozumienie z podmiotami, o których mowa w § 3 tej uchwały, określające zasady uczestnictwa ich przedstawicieli w pracach Zespołu, co należy uznać za niedopuszczalne. W powyższym zakresie Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Jak wskazał w skardze Prokurator, zgodnie z zapisem § 4 uchwały do grona podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, z którymi Burmistrz zawiera porozumienie zaliczeni zostali między innymi kuratorzy. Tymczasem zgodnie z unormowaniami u.p.p.r., kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Burmistrz zawiera te porozumienie. Przepis art. 9a ust. 8 u.p.p.r., wskazuje bowiem wprost że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust 3 lub 5 ustawy. Kuratorzy są natomiast podmiotami wymienionymi wprost w art. 9a ust. 4 u.p.p.r. Rada dokonała w związku z tym w powyżej wskazanym zakresie niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Również zasadnie, skarżący wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego w § 5 ust. 1 pkt 4 i w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały nieuprawnione jest wskazanie, że członkostwo w Zespole Interdyscyplinarnym ustaje przed upływem kadencji w przypadku odwołania przez Burmistrza Miasta i Gminy Ryn, zaś Burmistrz Miasta i Gminy Ryn może odwołać członka Zespołu tylko z ważnych powodów, w szczególności z powodu wystąpienia lub ujawnienia powodów dyskwalifikujących do pracy w zespole oraz w przypadku zaprzestania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było delegowanie do pracy w Zespole, co stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej. Jest to niezgodne z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Reasumując, należy wskazać, że z zestawienia kwestionowanej przez skarżącego uchwały z postanowieniami powołanych przepisów u.p.p.r. wynika, że Rada Miejska dokonała przekroczenia delegacji ustawowej i niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4, § 5 ust. 1 pkt 4 i § 5 ust. 2.