II SA/Ol 584/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Powiatowego Szpitala [...] w I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2/ zasądza od Powiatowego Szpitala [...] w I. na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 16 lipca 2025 r., przesłanym drogą mailową, P. K. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Szpitala [...] (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na adres mailowy: [...]@interia.pl: odpowiedzi na następujące pytania: 1. Jaka była średnia łóżek na poszczególnych oddziałach szpitala w roku 2024 ? 2. Jaka była średnia liczba zatrudnionych lekarzy na poszczególnych oddziałach wraz z określeniem kwoty wydatkowanej w 2024 r. na pokrycie kosztów wynagrodzenia pracujących na poszczególnych oddziałach lekarzy bez względu na formę wynagrodzenia (umowa o pracę, kontrakt, umowa – zlecenie). W kwocie należy uwzględnić wszelkie pochodne od wynagrodzeń? 3. Jaka była wysokość kwoty przekazanej przez NFZ w 20204 roku na pokrycie usług medycznych, realizowanych przez poszczególne oddziały szpitala? 4. Jaka była średnia pielęgniarek zatrudnionych w poszczególnych oddziałach szpitala oraz kwoty wydatkowanej w 2024 roku na pokrycie kosztów wynagrodzenia pracujących na poszczególnych oddziałach pielęgniarek bez względu na formę wynagrodzenia (umowa o pracę, kontrakt, umowa – zlecenie) wraz ze wszelkimi pochodnymi. 5. Jaka była liczba salowych zatrudnionych w poszczególnych oddziałach szpitala oraz kwota wydatkowana w 2024 roku na pokrycie kosztów wynagrodzenia pracujących na poszczególnych oddziałach salowych bez względu na formę wynagrodzenia (umowa o pracę, kontrakt, umowa – zlecenie) wraz ze wszelkimi pochodnymi. Decyzją z [...] 2025 r., organ odmówił stronie udostępnienia wskazanych w pkt. 2 i 4 wniosku danych. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, że zdaniem podmiotu zobowiązanego, żądane dane zawierają w udostępnienie informacji przetworzonej i podmiot zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania, że działanie wnioskodawcy jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli ta ocena będzie negatywna, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. W ocenie pracownika organu, udzielenie odpowiedzi na pytania nr 2 i 4 z maila z 15 lipca 2025 r. wymagałoby wielogodzinnego zaangażowania co najmniej trzech pracowników Szpitala, wyszukania stosownych dokumentów, dokonania podsumowań itp. Ponadto pielęgniarki, a szczególnie lekarze nie są przypisani do jednego oddziału i zdarzają się sytuacje gdy np. lekarz aktywny zawodowo w przeważającym zakresie na danym oddziale, pełni danego dnia dyżur na innym oddziale szpitala. Dodatkową trudnością jest okoliczność, że skarżący domaga się doliczenia do kwot wynagrodzeń lekarzy oraz pielęgniarek odrębnie na wszystkich oddziałach, wszelkich pochodnych od wynagrodzeń. Zdaniem organu, z całą pewnością zamiarem ustawodawcy nie było tworzenie instrumentów pozwalających na "dokuczanie" podmiotom wykonującym zadania publiczne. Zachowanie mające cechy nadużycia prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa udostępnienia danych zażądanych przez stronę w punktach 2 i 4 wniosku jest usprawiedliwiona nie tylko brakiem wykazania szczególnej istotności zażądanych danych z perspektywy interesu publicznego, ale również nadużyciem przez skarżącego prawa politycznego do informacji publicznej w sytuacji gdy - zdaniem szpitala - motywem działania strony jest zaspokojenie prywatnej ciekawości. Skargę na decyzję z [...] 2025 r. wywiódł skarżący. Zwrócił się o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 w zw. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej jako "u.d.i.p."), oraz naruszenie art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a."), ,0w związku z ww. decyzją wydaną z +rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł tez o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek składany w trybie dostępu do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu brak podpisu na wniosku nie stanowi jego braku formalnego. Równocześnie skarżący zwrócił uwagę, że ustalenie przez organ, że istnieje podstawa do wydania odmowy udostępnienia informacji publicznej, powoduje konieczność wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli jest on obarczony brakami, o jakich mowa w k.p.a. W opinii skarżącego, organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 15 lipca 2025 roku za pomocą drogi elektronicznej (w postaci e-maila). Wniosek ten nie został podpisany własnoręcznie przez wnioskodawcę, jak również nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Skarżący podkreślił, że gdy organ doszedł do wniosku, że będzie konieczne wydanie decyzji odmownej, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać wnioskodawcę do podpisania wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Konieczne jest również wezwanie do podania adresu wnioskodawcy. Skarżący zaznaczył, ze zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09), wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna, bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. W opinii skarżącego sposób wydania zaskarżonej decyzji rażąco naruszył prawo, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący bezpośrednio odnosząc się do motywów odmowy udzielenia informacji, podniósł również, że odnośnie wysokości środków przeznaczonych na wynagrodzenie lekarzy/pielęgniarek zatrudnionych na poszczególnych oddziałach, trudno sobie wyobrazić, aby organ nie posiadał takich danych od ręki. Świadczyłoby to o absolutnych zaniechaniach w dobrym zarządzaniu publiczną jednostką służby zdrowia. Skarżący nie podzielił też stanowiska organu, dotyczącego nadużywania prawa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo organ wskazał, że do podmiotów niemających statusu organów władzy publicznej regulacje k.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 156 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną. Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta obarczona była wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, niebędący organem władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że na gruncie przepisów u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze. W chwili wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, dysponent informacji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili, wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji - mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zaznacza się bowiem, że zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Wskazuje się również, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku - co niewątpliwie miało miejsce w realiach rozpoznanej sprawy - wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18, z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 692/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17, z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zaznaczyć, że obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego, czy jest organem władzy publicznej, czy nie. Wynika to z treści powołanego wyżej art. 17 ust. 1 u.d.i.p. "Odpowiednie" stosowanie mocą tego przepisu art. 16 u.d.i.p. może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w kwestii tak podstawowej, jak będące warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zachowanie wymogów podania określonych w art. 63 k.p.a. (w szczególności poprzez jego podpisanie), należy wprost zastosować art. 16 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by uznać, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej niebędący organem władzy publicznej - jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną - jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone tą decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 k.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zwrócić uwagę, że wśród wyżej wymienionych orzeczeń, wyroki z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17 i z 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/20 dotyczyły decyzji wydanych przez partie polityczne, natomiast wyroki z 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1351/21 i z 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2534/20 decyzji wydanych przez spółki kapitałowe, które niewątpliwie nie są organami władzy publicznej. Powołany natomiast w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r., I OSK 662/17 nie dotyczył postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego ( U. z 2019 r. poz. 1446). Jeśli zatem, tak jak w przedmiotowej sprawie, organ szpitala publicznego zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej), powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek Skarżącego z dnia 16 lipca 2025 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc skutecznie podpisany przez Skarżącego. W aktach sprawy brak jest wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do Skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji niepodpisania wniosku, stanowi działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzona przez Sąd kwalifikowana wadliwość wydanej w sprawie decyzji uniemożliwiła dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie w przypadku zamiaru wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ w pierwszej kolejności będzie zobowiązany wezwać Skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego podpisanie. W zależności od uzyskanej odpowiedzi, organ podejmie dalsze czynności w sprawie stosownie do przepisów u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania tutejszy Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).