II SA/Ol 586/19

Dnia 19 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. przyznaje radcy prawnemu S. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) netto, powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, po rozpatrzeniu odwołania K.R. (dalej jako: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty z "[...]" r., którą organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej jako: "P.b.") odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego na działce nr "[...]". W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że postanowieniem z 7 marca 2019 r. organ I instancji, nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o: - ekspertyzę techniczną właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnioną z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej; - obszar oddziaływania obiektu z uwzględnieniem wskazań ww. ekspertyzy. W odpowiedzi pismem z 23 marca 2019 r., skarżący złożył wyjaśnienia, wskazując na bezzasadność nałożonego obowiązku. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku organ I instancji wydał decyzję odmowną. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - § 2 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione i bezpodstawne żądanie uzupełnienia dokumentacji o ekspertyzę techniczną wskazaną w tym przepisie; - art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, zwłaszcza nieodniesienie się do pisma skarżącego z 23 marca 2019 r. Skarżący argumentował, że § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy projekt budowlany zawiera odstępstwa od ogólnych wymagań określonych w rozporządzeniu. Sytuacja taka nie występuje zaś w niniejszej sprawie. Podkreślił, że nadbudowa dotyczy budynku gospodarczego w ramach funkcji mieszkaniowej zabudowy jednorodzinnej. Podniósł, że organ I instancji całkowicie zlekceważył stanowisko projektanta, który wyjaśnił, że przedłożony do zatwierdzenia projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi zarówno pod względem konstrukcyjno-budowlanym jak i przeciwpożarowym. W projekcie projektant określił też obszar oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącego żądanie dodatkowych ekspertyz jest nieuzasadnione i stanowi nadużycie prawa. Skarżący zaznaczył, że inwestycja została pozytywnie uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ II instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z prawem. Uznał, że prawidłowo został nałożony na skarżącego obowiązek, który został wypełniony tylko co do określenia obszaru oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowana nadbudowa budynku gospodarczego od strony działki nr "[...]" zlokalizowana jest na granicy z tą działką i przylega do istniejącego budynku gospodarczego, od strony działki nr "[...]" zlokalizowana jest w odległości od 0,0 m do 0,56 m od granicy działki i oddalona jest od istniejącego budynku gospodarczego 3,0 m, od strony działki nr "[...]" zlokalizowana jest w odległości 4,5 m od granicy działki i oddalona jest od istniejącego budynku gospodarczego 6,0m. Zgodnie z § 271 - 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymagana odległość między budynkami gospodarczymi powinna wynosić 8 m. Jeżeli budynki miałyby znajdować się bliżej siebie, to ściana zewnętrzna znajdująca się naprzeciwko drugiego z budynków musi być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej dla obu budynków. Wymóg zachowania takiej samej odporności ogniowej dotyczy również fragmentów sąsiednich ścian tego budynku w pasie terenu o szerokości zmniejszonej o 50%. Również budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Organ odwoławczy skonstatował, że spełnione są łącznie wymagania zawarte w § 271 ust. 10 i 11 i § 272 rozporządzenia, ale tylko dla jednej ze ścian rozbudowywanego budynku gospodarczego, to jest dla ściany zlokalizowanej na granicy z działką nr "[...]". Pozostałe ściany projektowanego budynku gospodarczego, od strony działki nr "[...]", nie posiadają odpowiedniej odporności ogniowej, która odpowiadałaby odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego, to jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ II instancji przypomniał, że podstawą prawną nałożenia kwestionowanego obowiązku uzupełnienia był art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest bowiem sprawdzenie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli organ stwierdzi naruszenia, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., wówczas jest zobowiązany do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Co do zasady więc Starosta, uznając niezgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, prawidłowo wydał postanowienie, zobowiązując inwestora do usunięcia tego naruszenia. Reasumując, organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącym, że bezpodstawnie zażądano przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy. Niewypełnienie przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w związku z naruszeniem: - art. 35 ust 3 P.b. oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione i bezpodstawne żądanie uzupełnienia dokumentacji o ekspertyzę techniczną, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej; - § 12 ust 2 rozporządzenia poprzez niezastosowanie tego przepisu zwalniającego z ustalania odległości pomiędzy budynkami w zabudowie jednorodzinnej; - art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych koniecznych dla rozpatrzenia sprawy, zwłaszcza nieodniesienie się do pisma inwestora i projektanta z 23 marca 2019 r., w którym wskazywali na bezpodstawność żądania uzupełnienia dokumentacji. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył dotychczasowe argumenty. Dodatkowo podniósł, że rozpatrywanie kwestii usytuowania budynku już trwale usytuowanego na działce budowlanej jest bezprzedmiotowe i nieracjonalne. Wskazał, że wniosek dotyczy nadbudowy w dotychczasowych granicach usytuowania budynku gospodarczego. Budynek wykonany został kilkadziesiąt lat temu w stosowanej wówczas technologii i choćby z tego względu nie może spełniać wszystkich współczesnych wymogów techniczno-budowlanych. Stwierdził, że organ orzekający nie wziął pod rozwagę, iż projektowana nadbudowa dotyczy zmiany substancji budynku tylko w nieznacznej jego części i polega na niewielkim podniesieniu poziomu dachu i ścian go wspierających. Podał, że podjęta przez niego przed kilku laty próba wymiany dachu została zakwestionowana przez nadzór budowlany i został zobowiązany do przywrócenia stanu sprzed rozpoczęcia robót. Obecnie zatem budynek w ogóle nie posiada dachu i jest zabezpieczony doraźnie plandeką. Prace budowlane jakie chciał teraz legalnie przeprowadzić są blokowane przez tworzenie wymogów zaporowych ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej. Spodziewany koszt wykonania żądanej ekspertyzy podważa sens wykonania koniecznej ze wszech miar inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się 19 listopada 2019 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów sądowych i kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Oświadczył, że koszty nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Podniósł, że sporządzenie ekspertyzy, której żądał organ przewyższało koszty całego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Przedłożył do akt osiem fotografii przedstawiających objęty wnioskiem budynek gospodarczy i jego sąsiedztwo. Wyjaśnił, że zamierzenie dotyczy tylko fragmentu zakrytego folią. Zdaniem pełnomocnika organ naruszył zasadę proporcjonalności określoną w art. 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W rozpatrywanym przypadku nie zostały spełnione warunki z art. 35 ust. 3 P.b., które uzasadniałyby odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W związku z powyższym zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie, które z powyższych wymogów, z uwagi na charakter sprawy, powinny być spełnione, a następnie sprawdzenie, czy zostały spełnione. W razie ustalenia, że nie wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 P.b. zostały spełnione, organ działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 35 ust. 3 P.b. ma zastosowanie w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku, czyli wad dokumentacji projektowej, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1126/18 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA"). W wyroku z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1934/19 (publ. w CBOSA) NSA wyjaśnił, że z uwagi na skutek niezastosowania się przez adresata do wezwania, wydane postanowienie wzywające musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu. Stwierdzenie zaś braku podstaw do korzystania z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy, unicestwia zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie. Skład orzekający podziela przytoczone stanowisko. W rozpatrywanym przypadku postanowieniem z "[...]" r. organ I instancji nałożył na skarżącego, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. sporny obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o ekspertyzę techniczną właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnioną z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy, stosownie do § 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. W nawiasie zauważono, że "warunki techniczne dopuszczają nadbudowę na granicy działki tylko w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej – mamy zabudowę usługową, plan miejscowy zaleca istniejące budynki gospodarcze bez wartości architektonicznych sukcesywnie likwidować § 15 pkt 2) f". Z przytoczonej treści nie wynika w ogóle czego miałaby dotyczyć konkretnie żądana ekspertyza. Organ I instancji przytoczył tylko treść § 2 pkt 2 rozporządzenia, który alternatywnie wskazuje podmioty właściwe do wydania ekspertyzy "odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy". Jednak organ I instancji nie wyjaśnił jaki ma być przedmiot ekspertyzy. Odwołał się tylko do ustaleń planu miejscowego, wskazując, że wniosek dotyczy zabudowy usługowej i plan zaleca likwidację budynków gospodarczych bez wartości architektonicznych. Przeciwko takiemu ustaleniu oponowali skarżący wraz z autorem projektu budowlanego w piśmie z 23 marca 2019 r., wskazując, że plan dopuszcza na wnioskowanym obszarze zabudowę jednorodzinną, powołali się na dołączone do dokumentacji projektowej pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z "[...]" r., zezwalające na wnioskowaną nadbudowę budynku gospodarczego zgodnie z przedmiotowym projektem. Na pismo to powoływał się skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie odniósł się natomiast w ogóle do kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniu organu II instancji ani z postanowienia nakładającego obowiązek, ani z decyzji organu I instancji nie wynika, aby powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była niezgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Organ I instancji w ogóle nie wskazywał, że ściany projektowanej nadbudowy od strony działki nr "[...]" powinny spełniać wymagania ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Konstatacje takie poczynił dopiero organ II instancji w zaskarżonej decyzji, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, unormowaną w art. 15 k.p.a., przez co skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Skoro organ I instancji nie wskazywał na konkretne niezgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, trudno uznać, że skarżący został wezwany do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, czego wymaga jednoznacznie art. 35 ust. 3 P.b. przed odmownym załatwieniem wniosku. Poza tym organ I instancji, wydając decyzję odmowną, jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 P.b. nie zostały przez inwestora spełnione. Decyzja wydana w tym przedmiocie musi określać jakie cechy i parametry inwestycji i z jakich względów nie mogą być zaakceptowane (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1144/18, publ. w CBOSA). Wymagań takich nie spełnia decyzja organu I instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Organ I instancji ograniczył się bowiem tylko do wskazania w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie wykonał w terminie nałożonego obowiązku, którego jak już wyjaśniono organ I instancji nie skonkretyzował. Nieprawidłowości tych nie dostrzegł organ II instancji, bezpodstawnie stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego, podkreślić należy również, że art. 35 ust. 3 P.b. ma na celu doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z prawem. Wzywa się inwestora, aby doprowadził do zgodności projektu z przepisami prawa. Uwzględniając argumentację organu II instancji, który doszedł do przekonania, że ściany projektowanej nadbudowy od strony działki nr "[...]" powinny spełniać wymagania ścian oddzielenia przeciwpożarowego, to trudno zrozumieć żądanie w tym względzie ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten ma bowiem zastosowanie, na co zasadnie zwracał uwagę skarżący, tylko wówczas gdy wymagania określone przepisami tego rozporządzenia nie mogą być osiągnięte w sposób nimi określony. Natomiast ze stanowiska organu odwoławczego jasno wynika, że wystarczyłoby zaprojektować ściany spełniające wymagania oddzielenia przeciwpożarowego, do czego jest uprawniony autor projektu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu rozstrzygnięto w oparciu o § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 68).