II SA/Ol 587/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., "[...]" w przedmiocie udzielenia pomocy w formie pożyczki oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr ‘[..]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. N. od decyzji Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w ‘[...]", działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta ‘[...]", z dnia ‘[...]"., Nr ‘[...]", dotyczącej odmowy udzielenia Z. N. pomocy w formie pożyczki w kwocie 2.000 zł na konieczne potrzeby życiowe, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia ‘[...]" Z. N. zwrócił się do MOPS w "[...]" o udzielenie pożyczki w kwocie 2000 zł na konieczne potrzeby życiowe. Decyzją z dnia ‘[...]" organ pierwszej instancji, powołując się na art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej jako: u.p.s.), odmówił przyznania Z. N. pomocy w formie pożyczki w kwocie 2.000 zł na konieczne potrzeby życiowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. N. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, choruje przewlekle i przyjmuje z tego tytułu stałe leki. Otrzymuje świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 1.066,51 zł (pomniejszone o składki na ubezpieczenie zdrowotne i podatek) oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 289,47 zł. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. w listopadzie 2015 r.) dochód Z. N. wynosił 1.355,98 zł, zaś kryterium dochodowe w jego przypadku to 634 zł. Organ przytaczając treść art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stwierdził, że dochód Z. N. stanowi 214% kryterium dochodowego. W dalszej treści uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji powołał się na art. 41 ust. 1 u.p.s. wskazując, że zgodnie z tym przepisem organ pomocy społecznej może przyznać pomoc osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z uwagi na powyższy przepis Z. N. wielokrotnie otrzymywał w 2015 r. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków (w miesiącu lutym w kwocie 140 zł, w kwietniu 150 zł, w czerwcu 100 zł, a także w listopadzie i w grudniu w wysokości 150 zł). Ponadto, Z. N. otrzymuje pomoc w formie dodatku mieszkaniowego w wysokości 289,47 zł. Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie jest w stanie w pełni zrealizować wszystkich potrzeb swoich podopiecznych. Stąd też nie skorzystano wobec Z. N. z możliwości zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. N. podniósł, że organ pierwszej instancji bezzasadnie zastosował wobec niego kryterium dochodowe. Wskazał, że otrzymuje rentę w wysokości 1.066,51 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 289,47 zł miesięcznie. Od dnia 1 stycznia 2016 r. wzrasta wysokość czynszu za jego mieszkanie (do kwoty 529,78 zł), co stanowi połowę jego miesięcznej renty. Z powodu nieotrzymania pomocy finansowej, nie może leczyć zębów. Pomimo, że jest ubezpieczony musiał zrezygnować z bezpłatnej opieki lekarskiej. Wskazał także, że musiał korzystać z prywatnych (odpłatnych) wizyt u kardiologa. Obecnie zachodzi potrzeba prywatnego korzystania z opieki lekarskiej u hepatologa, ponadto, musi wykonać badania USG jamy brzusznej (co kosztuje 90 zł) oraz badanie wątroby. Z tych też powodów uważa, że organ bezzasadnie stosuje kryteria dochodowe, dla pozbawienia go pomocy finansowej w odpowiedniej kwocie do koniecznych potrzeb. W uzasadnieniu decyzji z dnia ‘[...]" Kolegium wskazało, że art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że Z. N. uzyskując dochód w kwocie 1.355,98 zł przekroczył (i to dość znacznie) ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, uprawniające do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ podkreślił, że w przypadku specjalnego zasiłku celowego przepisy ustawy nie nakładają na organy pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, ani też nie określają wysokości tego rodzaju zasiłku, lecz stanowią, że może on zostać przyznany. Oznacza to, że specjalne zasiłki celowe są świadczeniami o charakterze fakultatywnym (uznaniowym) i tego rodzaju pomoc może (lecz nie musi) zostać przyznana. Brak jest również podstaw, aby zgodnie z wolą Z. N. nie stosować w stosunku do niego ustawowych kryteriów dochodowych, bowiem ustawa o pomocy społecznej obowiązuje wszystkich beneficjentów w tym samym stopniu, bez żadnych wyjątków. Reasumując organ wskazał, że rozumie trudną sytuację materialną odwołującego się, nie może on jednak liczyć na to, że organ pomocy społecznej będzie zaspokajał wszystkie zgłoszone przez niego potrzeby, w dodatku w ściśle oczekiwanej przezeń wysokości. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż jak wynika z akt sprawy Z. N. jest pod stałą opieką organu pierwszej instancji, który w ramach swoich możliwości finansowych w kolejnych miesiącach 2015 r. przyznawał mu specjalny zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu leków. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzje Kolegium Z. N. wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu pomocy socjalnej na konieczne potrzeby w kwocie 550 zł miesięcznie dla ochrony jego życia i zdrowia oraz przywrócenia godnego ludzkiego traktowania jego osoby przez Państwo Polskie jak też o zaniechanie jego dyskryminowania. Wskazał, że musi chronić swoje życie i zdrowie a środki finansowe na konieczne potrzeby mają mu zapewnić egzystencję na podstawowym poziomie. Nadmienił, że badania krwi wykazały u niego niedobór hemoglobiny (mimo racjonalnego odżywiania się) oraz, że od wielu lat ma nieleczone zęby i problemy z próchnicą. Wymienił także rodzaje potrzebnych mu leków oraz koszty ich zakupu, jak też wskazał na tę okoliczność, że zmuszony jest do wykonywania prywatnych badań medycznych i odpłatnej opieki lekarskiej, co wiąże się z ponoszeniem określonych kosztów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie odbiera i nie przyznaje skarżącym żadnych świadczeń, dlatego też nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przyznanie mu pomocy socjalnej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela zarówno ustalenia faktyczne poczynione przez organy jak i przedstawioną przez nie wykładnię przepisów prawa oraz ich zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z treści aktualizacji wywiadu środowiskowego (skarżący odmówił podpisania aktualizacji) wynika, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, oraz, że utrzymuje się z renty, a w listopadzie 2015 r. uzyskał dochód w kwocie 1355,98 zł. Oznacza to, że dochody skarżącego przekraczają kryterium ustawowe, przewidziane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji wynosiło 634 zł. W konsekwencji, organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 39 u.p.s., zaś wniosek skarżącego o przyznanie pomocy powinien być rozpoznany z uwzględnieniem brzmienia art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd wskazuje w tym miejscu, że istotnie, art. 41 pkt 1 u.p.s. przewiduje wydanie decyzji o charakterze uznaniowym. Jednak, przed wydaniem takiej decyzji, organ zobowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki, warunkujące uwzględnienie żądania strony. Jeżeli w toku postępowania ustalone zostanie, że przesłanki te nie występują, organ nie może uwzględnić żądania strony, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa. W razie ustalenia, że w sprawie występują przesłanki, których istnienie warunkuje zastosowanie danego przepisu, organ w ramach uznania administracyjnego podejmuje decyzję, w której uwzględnia żądanie strony w całości lub w części lub też żądania strony nie uwzględnia. Zwrócić należy jednak uwagę, że możliwość wydania decyzji o charakterze uznaniowym uzależniona jest od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W sytuacji, w której ów szczególnie uzasadniony przypadek nie zaistniał, organy zobowiązane są do odmowy przyznania świadczenia. Innymi słowy mówiąc, dopiero ustalenie, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek upoważnia organy do podjęcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego. Wobec powyższego sądowa kontrola prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 41 pkt 1 u.p.s. wymaga zbadana w pierwszej kolejności w jaki sposób organ dokonał wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", którego zaistnienie umożliwia przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Dokonana przez organ wykładnia powyższego pojęcia warunkuje bowiem zakres postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia czy występują przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego. W ocenie sądu przedstawiona przez organy obu instancji wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", zgodnie z którą przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych podzielana jest zarówno w doktrynie prawa (por. W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. I OSK 179/13 i przywołane tam orzecznictwo). Sąd stwierdza, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo przyjęły, że sytuacja osobista i życiowa skarżącego nie może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Okolicznością niesporną jest, że skarżący choruje przewlekle i przyjmuje z tego tytułu stałe leki. Tym niemniej, skarżący posiada stały dochód, korzysta również ze świadczeń z pomocy społecznej takich jak zasiłek mieszkaniowy. Nie zaistniały również żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nagłe pogorszenie sytuacji życiowej skarżącego i na zwiększenie jego potrzeb, które wyczerpywałyby przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Należy zatem uznać, że sytuacja bytowa skarżącego była trudna ale uzyskiwany przez niego dochód, a także udzielona mu dotychczas pomoc z MOPS uzasadniały uznanie, że brak było podstaw do przyznania dodatkowego specjalnego zasiłku w formie pożyczki na potrzeby życiowe. Dodatkowo należy mieć na względzie okoliczność, że jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu pomoc na zakup leków (w listopadzie 2015 r.) oraz obuwia, odzieży oraz pościeli (w grudniu 2015 r.). Uznać więc należy, iż Z. N. nie został pozbawiony pomocy, jednakże organ pierwszej instancji miał prawo dokonać oceny potrzeb wnioskodawcy i oceny własnych możliwości finansowych. Organ pierwszej instancji – wydając w "[...]" zaskarżoną decyzję odmowną - musiał więc mieć na względzie również ten fakt, że pomoc została już na ten miesiąc przyznana poprzednią decyzją. Trudno zaś oczekiwać, aby w tej sytuacji (tj. w sytuacji znacznego przekroczenia kryterium dochodowego, regularnego uzyskiwania dochodu w postaci renty ZUS i dodatku mieszkaniowego) przyznawać pomoc w żądanej przez skarżącego wysokości 2.000 zł. Sąd podkreśla w tym miejscu, że wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie organy administracji wykazały, że żądanie skarżącego dotyczące przyznania specjalnego zasiłku celowego na wymienione przez niego potrzeby w sytuacji przekroczenia określonego w ustawie kryterium dochodowego, które mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącego własnych środków finansowych nie kwalifikują go do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Taka pomoc bowiem musiałaby mieć charakter w większości stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Zasadnym więc było nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie pomocy w formie pożyczki na potrzeby życiowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.