II SA/Ol 588/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi T. G. i A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. "[...]" (dalej jako: "skarżący") wezwali Starostę "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") do zastąpienia znajdujących się w rejestrze gruntów danych dotyczących jeziora "[...]", danymi w zakresie opisu i oznaczenia użytku, wywodząc, że jezioro to zalicza się do kategorii wód powierzchniowych stojących. Skarżący podnieśli, że jezioro nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, z późn. zm.), co uzasadnia zastąpienie istniejących danych wnioskowanymi danymi zgodnymi, to jest opis użytku - grunt pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczony symbolem "Ws". Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. poinformował skarżących, że stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.) to właściciele nieruchomości zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian. Z ewidencji gruntów i budynków wynika zaś, że przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka Województwa "[...]", wobec czego skarżący nie są władni do wnioskowania o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej działki. Pismem z dnia 7 lipca 2016 r. skarżący, powołując się na art. 20 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wezwali organ pierwszej instancji do zastąpienia danych w ewidencji we wnioskowany sposób z urzędu. Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. powtórzył w całości argumentację zawartą w piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. Następnie, pismem z dnia 3 marca 2017 r. skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji. Podnieśli, że organ ten powinien działać z urzędu, a od dnia 19 kwietnia 2016 r. sprawa nie została załatwiona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa "[...]", dalej jako "organ odwoławczy", postanowieniem z dnia 16 maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że ze składanych wniosków i z treści art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h i pkt 2 oraz art. 24 ust. 2c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Organ pierwszej instancji nie nadał jednak zawartemu w piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. rozstrzygnięciu przewidzianej prawem formy, gdyż stwierdzając, że wniosek z dnia 19 kwietnia 2016 r. został wniesiony przez osoby niebędące stronami postępowania, powinien wydać, na podstawie art. 61a K.p.a., zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. O możliwości wniesienia zażalenia wnioskodawcy również nie zostali pouczeni. Organ odwoławczy ocenił, że ponowny wniosek skarżących z dnia 7 lipca 2016 r. został załatwiony niezgodnie z wymaganą formą, to jest pismem z dnia 15 lipca 2016 r. Stwierdził, że to ostateczne wypowiedzenie się organu w sprawie należy traktować jako rozstrzygnięcie kończące sprawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w pierwszej instancji. Zauważył, że odmowa organu pierwszej instancji stanowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które posiada elementy wymagane od postanowienia. W konsekwencji, pismo skarżących z dnia 3 marca 2017 r., wyrażające niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, należy traktować jako zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uwzględniając natomiast brak pouczenia co do prawa do wniesienia zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że uchybienie przez wnioskodawców terminowi do wniesienia zażalenia nastąpiło bez ich winy i jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, na podstawie art. 59 § 2 K.p.a., postanowił przywrócić termin do wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 15 lipca 2016 r. Odnosząc się następnie do zarzutu niepodjęcia czynności (odmowy wszczęcia postępowania) przez organ pierwszej instancji na składane wnioski, organ odwoławczy stwierdził, że z art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że o zmianę informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącą gruntów wystąpić mogą tylko właściciele tych gruntów lub władający tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Właścicielem przedmiotowego gruntu jest Skarb Państwa i znajduje się on w trwałym zarządzie Marszałka Województwa "[...]". Nie istnieją ponadto dowody wskazujące, że skarżący reprezentują właściciela tej działki. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy podtrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), starosta aktualizuje operat ewidencyjny w celu wyeliminowania danych błędnych, przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta musi być w posiadaniu dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych ewidencji gruntów i budynków, czyli potwierdzających aktualny stan faktyczny, aby podjąć czynności aktualizacyjne. Brak stosownych dokumentów uniemożliwia podjęcie czynności również z urzędu. Zgodnie z lp. 24 i 25 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w postępowaniach w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczących gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi decydujące znaczenie mają ustalenia zapadłe w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.). Organ prowadzący ewidencji gruntów i budynków może jedynie uwzględniać decyzje lub orzeczenia sądowe, w których ostatecznie ustalono rodzaj gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi. W złożonej skardze skarżący zarzucili, że przed organem odwoławczym podnosili, iż sprawa zastąpienia przedmiotowych danych danymi wnioskowanymi przez skarżących nie została załatwiona, gdyż organ pierwszej instancji zaniechał działania z urzędu. Organ pierwszej instancji winien był działać z urzędu na mocy art. 20 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które statuują obowiązek dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów z urzędu. Stwierdzili, że nie znają przyczyny, dla których organy zaniechały zbadania ich zarzutów co do nieprawidłowości w rejestrze gruntów. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uwzględnienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie przyjął, że przedmiot postępowania wymaga wszczęcia postępowania z urzędu przez organ pierwszej instancji. Zaznaczył, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie mogło być wszczęte, gdyż skarżący nie mogą być stroną tego postępowania. Wyjaśnił ponadto, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane po rozpoznaniu zażalenia skarżących z dnia 3 marca 2017 r. na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji w terminie sprawy zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, organ odwoławczy przyjął, że powtórnie wyrażone przez organ pierwszej instancji stanowisko o braku legitymacji skarżących do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowego jeziora, to jest pismo Starosty z dnia 15 lipca 2016 r., jest "ostatecznym wypowiedzeniem się organu" w tej sprawie i jako takie stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako K.p.a. Konsekwentnie, organ odwoławczy przyjął, że skarżący pismem z dnia 3 marca 2017 r. wnieśli zażalenie na to postanowienie. Ocenił ponadto, że ta czynność procesowa została dokonana z uchybieniem ustawowego terminu i - pomimo braku stosownego wniosku skarżących - w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że termin ten przywraca, stosownie do art. 59 § 2 K.p.a. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia należy zwrócić uwagę, że wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej dotyczy także ustalenia treści żądania strony i trybu rozpatrywania tego żądania. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje bowiem również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ administracji jest więc zobowiązany do ustalenia właściwej treści żądania strony i w tym celu winien udzielić jej stosownych informacji i wyjaśnień. Dodać należy, że wynikający z art. 8 K.p.a., obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, również wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości organu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że pismo z dnia 3 marca 2017 r. jest zażaleniem na postanowienie, pomimo że pismo to, sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących, zostało zatytułowane "zażalenie na niezałatwienie sprawy - aktualizacji danych w ewidencji gruntów - przez Starostę "[...]"". Przyznać należy, że każde pismo w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, lecz nie można pomijać, że o charakterze pisma procesowego decyduje wyłącznie strona. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc wyjaśnienie treści żądania skarżących w sposób nie budzący wątpliwości. W tym celu organ odwoławczy winien był zwrócić się do skarżących o stosowne wyjaśnienie, wskazując jednocześnie na różnice w obu instytucji, to jest zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i zażalenia na postanowienie, przewidzianego w art. 61a § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest swoistym środkiem prawnym, gdyż nie służy na postanowienia (art. 141 § 1), lecz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Skutkiem jego wniesienia jest uruchomienie wyłącznie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, sprowadzającego się jedynie do ustalenia czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rzeczywiście pozostaje w zwłoce. W konsekwencji, organ wyższego stopnia po rozpatrzeniu zażalenia w granicach art. 37 § 2 (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie), w razie uznania zasadności zażalenia: wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, a także sprawdza, czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 61a K.p.a. przewiduje natomiast instytucję odmowy wszczęcia postępowania, określając jej formę procesową - postanowienie. Rozstrzygnięcie organu o odmowie wszczęcia postępowania, zapadłe po ocenie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego podanie lub okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. charakter cywilnoprawny sprawy, podlega weryfikacji w toku instancji. W tym postępowaniu przedmiotem jest zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy uchybił obowiązkowi wyjaśnienia treści żądania skarżących w sposób nie budzący wątpliwości i arbitralnie przyjął, że jest to zażalenie, o którym mowa w art. 61a § 2 K.p.a. Jak już wyżej zauważono, obowiązkiem organu administracji jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania. Nie może jednak być to dokonane z pominięciem woli strony. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zobowiązany był więc wezwać skarżących w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do wyjaśnienia charakteru pisma. Dopiero po sprecyzowaniu żądania przez skarżących, organ odwoławczy uzyskałby bowiem możliwość rozpoznania przedmiotowego zażalenia w trybie zgodnym z żądaniem skarżących. O charakterze i treści żądań strony nie decyduje jedynie treść podania, ale intencja strony. Organ nie ma obowiązku badać jej w każdym przypadku, winien to jednak zrobić w razie jakichkolwiek wątpliwości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie wątpliwości zaistniały, skoro organ odwoławczy uznał, że zażalenie z dnia 3 marca 2017 r. jest środkiem odwoławczym od ostatniego z pism organu pierwszej instancji, a nie środkiem zaskarżenia mającym na celu zwalczenie bezczynności tego organu, pomimo że skarżący dwukrotnie wzywali organ pierwszej instancji do zmiany, w tym z urzędu, danych w ewidencji gruntów i budynków i dwukrotnej odmowy przez organ pierwszej instancji załatwienia tej sprawy. Niezależnie od powyższego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8 i art. 9, K.p.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Sąd stwierdza, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy naruszył w tym samym stopniu również art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 oraz art. 124 K.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z treści tego przepisu wynika wprost, że niedopuszczalne jest, aby organ administracji działał z urzędu w sprawie przywrócenia terminu do dokonania spóźnionej czynności procesowej. Ustawodawca przewidział bowiem, że wyłącznie "na prośbę zainteresowanego" jest możliwe rozpoznanie przez organ kwestii przywrócenia uchybionego terminu. Przyznać należy, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia może być zawarty w treści zażalenia, lecz musi być on wyraźnie wyartykułowany. Niedopuszczalne jest domniemanie, że skoro strona dokonała spóźnionej czynności procesowej, to tym samym złożyła również wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Podkreślić należy, że w przedmiotowym zażaleniu nie tylko nie zawarto wniosku o przywrócenie terminu, ale brak jest nawet argumentacji, która pozwalałaby na przypuszczenie, że taka jest intencja skarżących. Dodać należy, że wykluczone jest również domniemanie przywrócenia terminu i rozpoznanie przez organ odwoławczy spóźnionego zażalenia (odwołania) bez uprzedniego wydania odrębnego postanowienia o przywróceniu terminu. Zgodnie bowiem z art. 59 § 1 K.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Ponadto, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 58 § 2 K.p.a.) i w tym przypadku stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jako na postanowienie kończące postępowanie, o czym organ odwoławczy winien pouczyć stronę zgodnie z art. 124 § 1 i art. 9 K.p.a. Narusza wymienione wyżej przepisy dokonanie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) załatwiającej sprawę co do istoty oceny istnienia przesłanek do przywrócenia terminu i zawarcie w uzasadnieniu tego aktu rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu. Wobec powyższego, gdyby rzeczywiście skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, organ odwoławczy powinien wydać odrębne postanowienie w tym przedmiocie (z pouczeniem o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego), a następnie – w przypadku przywrócenia terminu – rozpoznać merytorycznie sprawę i wydać postanowienie, na podstawie art. 138 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., lub w przypadku odmowy przywrócenia terminu - postanowieniem stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Dodatkowo Sąd zaznacza, że warunkiem możliwości przewrócenia terminu jest nie tylko złożenie przez uprawniony podmiot wniosku w tym przedmiocie i dopełnienie czynności, dla której określony był termin, ale również wniesienie tej prośby w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 K.p.a.). Na marginesie jedynie zauważyć należy, że w przełożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest koperty, w której zostało nadane zażalenie skarżących, a z prezentaty organu pierwszej instancji nie wynika, aby zostało ono wniesione osobiście. Organ odwoławczy nie miał więc możliwości ustalenia daty ewentualnego nadania przesyłki zawierającej przedmiotowe zażalenie i zbadania (w przypadku gdyby w tym zażaleniu był zawarty również wniosek o przywrócenie terminu) czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Podzielić natomiast należy stanowisko organu odwoławczego, że brak pouczenia o prawie wniesienia zażalenia może uzasadniać brak winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wezwie skarżących do sprecyzowania treści żądania zawartego w piśmie zatytułowanym "zażalenie" z dnia 3 marca 2017 r. W zależności od otrzymanych wyjaśnień, wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na powyższe naruszenia przepisów postępowania skutkujące niemożnością stwierdzenia, czy organ odwoławczy zastosował właściwy tryb załatwienia sprawy, Sąd nie ustosunkowywał się merytorycznie do zarzutów skargi, gdyż wobec zaniechania ustalenia rzeczywistej woli strony i możliwego wadliwego trybu procedowania, ocena taka byłaby przedwczesna. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę jest bowiem władny do wydania innego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika skarżących będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).