II SA/Ol 589/19

Dnia 24 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 roku sprawy ze skargi M. R.– R., A. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 7 września 2018 r. Starosta "[...]" (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji), po rozpoznaniu zgłoszenia "[...]" (dalej: skarżąca, inwestorka) wniósł sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch kontenerów socjalnych przeznaczonych jako domek letniskowy, na działkach "[...]". W uzasadnieniu decyzji zarzucił, że inwestorka nie przedłożyła szczegółowo opisanych i zwymiarowanych rysunków budynku rekreacji indywidualnej, lecz rysunki kontenerów socjalnych, które są samodzielnymi obiektami budowlanymi. Zakwestionował też złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarzucając, że dane dotyczące poszczególnych działek nie zostały wskazane w odrębnych polach, z odrębnym podaniem tytułów, z jakich wynika prawo inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził też, że nie zgłoszono budowy projektowanego zbiornika na ścieki. Starosta podkreślił, że ze zgłoszenia wynika, że nie dotyczy ono budowy budynku rekreacji indywidualnej, stanowiącego całość konstrukcyjno-użytkową, lecz wykonania dwóch kontenerów socjalnych, które zgodnie z art. 3 pkt. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) nie są zaliczane do grupy budynków, lecz tymczasowych obiektów budowlanych, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ich budowa nie została objęta zwolnieniem zawartym w art. 29 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 2a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na których zostały zaprojektowane oraz wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zauważyła, że kontenery to także tzw. domki holenderskie, które mają funkcję domków letniskowych. Zarzuciła, że wezwanie do uzupełnienia braków zgłoszenia było niezrozumiałe i zawierało niezgodne ze sztuką budowlaną wymagania, np. co do punktów geodezyjnych, a także wskazujące na brak znajomości terenu gminy, na co wskazywało żądanie podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wojewoda "[...]" (dalej Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z 21 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że zgłoszone przez inwestorkę przedsięwzięcie - budowa dwóch kontenerów socjalnych przeznaczonych jako domek letniskowy, wypełnia definicję budynku określona w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekty te są bowiem wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadają fundamenty, dzięki którym są trwale związane z gruntem. Zauważył, że zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, co zadeklarowano w zgłoszeniu. Uwzględniając powyższe ocenił, że skoro zgłoszone przedsięwzięcie dotyczy budynków rekreacji indywidualnej, to nie wymagało ono wydania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do art. 29 ust. pkt. 2a Prawa budowlanego. Wojewoda zaznaczył, że powierzchnia działek, na których zgłoszona jest inwestycja wynosi "[...]" ha, zaś kontener posiada powierzchnię 15,5 m2. Stwierdził ponadto, że wskazane na mapach załączonych do uzupełnienia do zgłoszenia i w piśmie uzupełniającym ujęcie wody nie wymaga procedury zgłoszenia, zaś szambo szczelne o pojemności 5 m3 wymaga zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nieprawidłowo więc Starosta stwierdził w kwestionowanej decyzji, że zgłoszone przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda uznał jednak, że sprzeciw należało utrzymać w mocy. Wywiódł, że w przypadku budowy dwóch kontenerów socjalnych planowanych do wykorzystania jako domek letniskowy zaistnieje zmiana zagospodarowania terenu, gdyż na gruncie rolnym powstaną budynki. Decyzja o warunkach zabudowy "[...]" z 13 lutego 2007 r., którą uzyskała skarżąca dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i ogrodzenia, a zatem nie ustala warunków zabudowy dla rekreacji indywidualnej. Tym samym zgłoszona inwestycja nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdził ponadto, że stosownie do art. 3 ust 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), konieczne jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki. W złożonej skardze skarżąca i "[...]" zarzucili, że posiadana decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się do budowy dwóch kontenerów socjalnych wykorzystywanych jako domki letniskowe. Kontenery te są ocieplane i służą na budowach cały rok, tym samym można je traktować jako budynki mieszkalne. Skarżący zarzucili ponadto, że organ pierwszej instancji nie żądał przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Rozstrzygnięcia organów obu instancji są przedwczesne z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń co do docelowej inwestycji skarżących. Powyższe nie pozwala zaś na ocenę, w jakim trybie inwestycja powinna być zaakceptowana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, to jest czy konieczna jest decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1), czy też wystarczający jest tryb zgłoszenia (art. 29 - art. 31). Organ pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa obiektów tymczasowych, która powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy ocenił, na podstawie tych samych dowodów, że planowana inwestycja to budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 2a, którą należy poprzedzić zgłoszeniem. Jak wynika natomiast z pisma skarżącej z 16 sierpnia 2018 r. i uzupełnienia do zgłoszenia, wskazane w zgłoszeniu dwa kontenery zostaną docelowo rozbudowane i staną się częścią budynku letniskowego, o nieokreślonej bliżej powierzchni zabudowy. Stanowią więc jedynie pierwszy etap inwestycji. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zatem, przed dokonaniem oceny co do właściwego trybu poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, organ powinien był zobowiązać skarżących do przedłożenia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego – to jest planowanego budynku letniskowego. Powyższe pozwoliłoby na ocenę czy rzeczywiście do planowanej inwestycji należy zastosować tryb zgłoszenia, czy też koniczne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowalnego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedłożone dotychczas przez skarżącą zgłoszenia i pisma wyjaśniające nie pozwalają zaś na ocenę, czy docelowe zamierzenie objęte jest wyłączeniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianymi w tym przepisie. Doprecyzowanie rodzaju robót budowlanych konsekwencji umożliwi również organowi dokonanie prawidłowej oceny planowanej inwestycji i ewentualne zastosowanie art. 30 ust. 6 lub ust. 7 Prawa budowlanego. Zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uniemożliwia Sądowi merytoryczną cenę sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.